Александр Соколов - Кремлевские «инсайдеры». Кто управляет экономикой России
Инсайдерский контроль, обладая неформальным характером, не может быть закреплен юридически, зато всегда может быть оспорен [Дзарасов, 2009]. Это создает условия для неопределенности и сокращения сроков временной ориентации доминирующих собственников. В результате происходит вывод активов с предприятий, сокращение капиталовложений и извлечение финансовых ресурсов крупных инсайдеров в виде ренты. Рентоориентированное поведение вытесняет извлечение прибыли, зависящей от производственных инвестиций. В результате хронического недоинвестирования и вывода капитала основные фонды предприятий изнашиваются и морально устаревают, конкурентоспособность их продукции на рынке снижается, и они становятся неспособны успешно противостоять иностранным соперникам.
Инсайдерский контроль значительно повышает риски неопределенности. Отмечается проблема агентских отношений, суть которой в том, что потенциальные кредиторы согласятся выдать кредит только при условии, если им будет предоставлена информация об использовании средств [Скоробогатов, 1998]. Но посвящение аутсайдеров в дела опасно для положения инсайдеров, так как они могут утратить свои возможности неформального контроля. Как утверждает Скоробогатов, «корпоративное управление в России повсеместно характеризуется властью инсайдеров» (курсив мой. — А.С.) [там же]. Исследования Дзарасова и Новоженова подтверждают сохранение и усиление этого явления [Дзарасов, Новоженов, 2009]. А значит, доступ к внешним источникам финансирования для корпораций затруднен, так как кредиторы либо завышают премию за риск, либо предпочитают не рисковать вовсе. Это затрудняет реализацию инвестиционных проектов и долгосрочное развитие.
В рамках корпораций с государственным участием, которым доступны ресурсы бюджета, существенна следующая проблема — инсайдеры зарабатывают на «откатах» и перерасходах по проектам.
Госкорпорации в условиях инсайдерского контроля
Особенности российских госкорпораций
Целями деятельности государственных корпораций являются:
— обеспечение функционирования системы страхования вкладов, ведение реестра банков-участников ССВ, выплаты вкладчикам страховых возмещений по вкладам, управление фондом обязательного страхования вкладов (ФОСВ), финансовое оздоровление банков;
— создание условий для стимулирования инвестиций, финансирование долгосрочных инвестиционных проектов, предоставление госгарантий по кредитам, развитие механизмов ГЧП, содействие привлечению иностранных инвестиций, реализация антикризисных мер государства;
— коммерциализация нанотехнологических разработок, создание на их основе работающего бизнеса, финансирование проектов, построение в России конкурентоспособной наноиндустрии;
— создание благоприятных условий проживания, стимулирование реформирования ЖКХ, финансирование капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилья;
— содействие в разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной промышленной продукции гражданского и военного назначения;
— управление ядерными активами России, развитие атомной энергетики и предприятий ядерного топливного цикла, обеспечение ядерной безопасности, развитие науки.
В России уже созданы или находятся в процессе создания следующие ГК: 1) Агентство по страхованию вкладов (АСВ) (первая госкорпорация, преобразованная из Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) в 2004 г.); 2) «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» («ВЭБ») (создан на основе Внешэкономбанка СССР); 3) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой») (образована до 2014 года); 4) «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех») (позже преобразована в ОАО «Роснано»); 5) «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ФСР ЖКХ); 6) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (создана за счет слияния Федерального агентства по атомной энергии и ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»); 7) Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (создана на основе «Рособоронэкспорта»).
Эти структуры получили широкий набор функций и значительные объемы государственного имущества. По оценкам И. Ваславской, ГК так или иначе контролируют около 40 % экономики страны [Ваславская, 2010]. По расчетам А.Г. Зельднера, на госкорпорации приходится примерно 22 % расходной части бюджета [там же].
Отметим некоторые существенные правовые особенности функционирования госкорпораций:
1. Госкорпорация образуется на основании специального федерального закона, в соответствии с которым осуществляет свою деятельность. В каждом законе предусмотрены цели, задачи и отдельные особенности ГК, то есть их регулирование осуществляется на индивидуальной основе и в ряде случаев может не согласовываться с нормами законодательства.
2. Цель ГК, зафиксированная в ст. 7.1 закона о некоммерческих организациях («осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций»), является весьма неопределенной, что закладывает основания для субъективного подхода при определении функций ГК и оценке результатов ее деятельности.
3. Прописанная в законе некоммерческая сущность ГК означает отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности. ГК вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана.
4. Госкорпорация — это не имеющая членства организация. Правительство учреждает, формирует органы управления и ликвидирует ГК.
5. ГК создается на основе имущественного взноса РФ в виде активов государственных предприятий, бюджетных средств и др.
6. Имущество, переданное ГК, перестает быть государственной собственностью, но и не является частным, становясь как бы госкорпоративным. Это повышает риски злоупотреблений.
7. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам госкорпорации (ст. 7.1. Закона об НКО).
8. На ГК поначалу не распространялись положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО.
9. На ГК не распространяются положения ФЗ № 127 «О несостоятельности (банкротстве)».
10. Высшие органы управления ГК поначалу не были обязаны принимать долгосрочные планы развития. Требование появилось только спустя несколько лет после начала функционирования ГК.
11. На ГК не распространялись положения ФЗ № 94 о проведении госзакупок, что позволяло им проводить закупки в весьма произвольном порядке. Только с 01.01.2012 стал действовать специальный закон № 223—ФЗ, регулирующий деятельность в данной сфере [Тезисы выступления Министра…, 2012]. Однако его эффективность вызывает сомнения.
Как видно, для государственных корпораций созданы весьма привилегированные условия. При этом возможности контроля за их деятельностью и целевым характером расходования средств существенно ограничены. В учебнике по гражданскому праву СПбГУ отмечается, что «Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц…» [Гражданское право, 2008, c. 210]. Эксперты СФ РФ отмечают «осознанную архаизацию» российского государства, «разложение основ законодательства» и в связи с этим прогнозируют провал попытки повышения конкурентоспособности России на мировой арене [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 3, 18].
Контроль за деятельностью госкорпораций
Дискуссии по вопросу рациональности создания ГК обозначили целый ряд серьезных проблем, касающихся механизмов обратной связи и контроля за их деятельностью. Несмотря на привилегированное положение, контроль за деятельностью ГК установлен на низком уровне: 1) низкий уровень госконтроля за степенью и качеством выполнения возложенных на ГК функций и задач; 2) низкий уровень контроля за эффективностью распоряжения выделенными активами; 3) низкая эффективность работы наблюдательных советов; 4) отсутствие механизмов оценки результатов деятельности ГК и степени достижения ими установленных целей; 5) не предусмотрена ответственность управленцев ГК за невыполнение государственных программ; 6) нет механизмов оценки деятельности органов управления ГК, в частности топ-менеджмента, наблюдательных советов и высшего руководства [Доклад «Государственные корпорации…», 2008; Генеральная прокуратура… 2009; Делягин, 2008; Пиковская, 2008; Сулакшин, 2009; Устюжанина, 2009; Ваславская, 2010]. Несмотря на то, что госкорпорации были образованы за счет имущества государства, их деятельность была в значительной степени выведена из-под контроля государственных органов, а контроль со стороны общества был и вовсе сведен к нулю. Без согласия ГК государственные органы не могут запрашивать распорядительные документы, требовать информацию о деятельности ГК, направлять представителей для участия в проводимых ГК мероприятиях, проводить проверки деятельности ГК, выносить предупреждения и требовать устранения нарушений. Даже на депутатские запросы законодателей госкорпорация отвечать не обязана. Неоднократные попытки некоторых депутатов Госдумы внести поправки и заставить ГК отчитываться перед Думой постоянно отклонялись [А.В. Багаряков внес законопроект… 2011]. Фактически только высшие органы власти (Правительство РФ, Президент РФ) имеют определенную возможность контролировать деятельность ГК и влиять на нее, получая отчетность и данные проверок и назначая руководящие органы.
