Сборник - Великая. История Екатерины II
Согласно с мнением некоторых из своих приближенных (например, гр. А.П. Бестужева-Рюмина), императрица хотела учреждением о губерниях привлечь местные общества, в особенности дворян, недавно освобожденных от обязательной службы, к деятельности в установлениях, основанных отчасти в виду их же собственных выгод. Правительство, таким образом, не теряло общественных сил, вышедших из-под его непосредственного контроля после появления манифеста 1762 г. И действительно, вскоре по издании учреждения о губерниях более 10 000 человек занимало выборные должности.
Помимо этих целей, императрица надеялась введением нового губернского устройства упорядочить местное управление. Реформа действительно привела к плодотворным результатам и в этом отношении. Учреждение о губерниях впервые прочно установило начало децентрализации и таким образом сблизило управляющих с управляемыми. Новое начало осуществлено было довольно удачно: губернские присутственные места отличались местным составом и получили независимую от центра систему что придавало им особый характер, отчасти утраченный ими впоследствии. В указанной системе обнаружилась и первая более или менее удовлетворительная попытка разделения властей: органы администрации (коронные и общественные) были обособлены от органов суда, что давало возможность каждой группе действовать быстрее и правильнее. Отделение суда от администрации, которое напрасно пытался осуществить Петр Великий, удалось Екатерине; она давно уже признала важное значение судебной функции в государстве: «наше главное попечение будет, – читаем мы в одном из ее указов, обнародованном уже двадцать дней спустя по воцарении, – изыскивать все средства к утверждению правосудия в народе, которое есть первое от Бога нам преданное Св. Его писанием повеление». Это средство найдено было в разделении властей: суд, в прежнее время игравший подчиненную роль в управлении, наделен был, наконец, самостоятельностью, нужною для беспристрастного и бесстрашного производства дел; при этом был установлен и более правильный порядок апелляционных инстанций. Заметим, наконец, что в «учреждении о губерниях» лучше прежнего была проведена идея местного самоуправления и что в силу того же положения высшие губернские места получили право представления: они могли приостановить обнародование неудобоисполнимого, по их мнению, закона и представлять об этом Сенату; в случае, однако, если последний оставлял такое представление без уважения, губернские места обязаны были повиноваться беспрекословно. Кроме этих ближайших юридических последствий, реформа имела значение и в бытовом отношении. Благодаря открытию губерний местная жизнь заметно оживилась: в городах стали появляться «люди весьма порядочные», под влиянием которых прежняя грубость уступала место «людскости, вежливости и другим качествам, свойственным благоустроенным обществам»; в числе таких качеств нельзя не упомянуть о чувстве законности: реформа губернских установлений способствовала его развитию в местных обществах.
В новом губернском устройстве вскоре, однако, обнаружились и довольно крупные недостатки. Искусственное происхождение губерний не придавало им внутреннего единства; вновь созданные провинциальные центры нередко оказывались фиктивными; в 40 «городах», например, в 1775 г. не было ни одного купца; не менее 45 других находилось, вероятно, в таком же положении. Отсутствие бытовой цельности в области не вознаграждалось единством ее в правовом отношении: губерния не обладала свойствами юридического лица. Далее, самую организацию областного управления легче было сочинить в «учреждении», чем привести в исполнение на месте. Разделение властей, например, едва ли строго применялось на практике: существование обособленных органов администрации и суда сопровождалось фактическим вмешательством одних в функции других, вопреки закону, тем более что ясно выраженное желание мыслящих людей этого времени (например, членов комиссии о порядке государства в силу общего права, кн. М. Щербатова и Д. Фон-Визина) о предоставлении суду гласности (что способствовало бы выделению его в независимую отрасль) не получило удовлетворения. В большом затруднении оказалось также правительство при образовании состава вновь открытых присутственных мест; трудно было набрать достаточное количество «достойных и честных людей, пригодных для отправления новых должностей»; приходилось довольствоваться прежними малодостойными, и злоупотребления в некоторых отношениях не только не умалились, но возросли еще более, «особенно в последние годы» жизни учредительницы нового порядка. Естественно, что при таких условиях губерния поставлена была в значительную зависимость от губернатора. Следует иметь в виду, наконец, что новое устройство, может быть, не всегда соответствовало областным особенностям на далеких окраинах империи и в таких случаях еще ярче обнаруживало все вышеуказанные недостатки.
Попечения Екатерины об «общем благе» простирались не только на введение законности в управление, чему, конечно, содействовало ее учреждение о губерниях, но и на защиту закона в уголовной юстиции, задача которой, по мнению императрицы, должна была состоять в охранении общества от «вреда». Согласно с этим взглядом она, с одной стороны, ясно определила сущность преступления и его разновидности, чем точнее установила и самую ответственность всякого, кто нарушал закон, с другой – смягчила суровость взысканий: в ее время уже были известны «исправительные» наказания, членовредительные почти вышли из употребления, а смертная казнь применялась лишь во «время безначалия». Смягчение карательных мер в законодательстве Екатерины II не переходило, однако, в послабление преступлению: напротив, «преступающий законы» должен был подлинно знать, что он «непременно будет наказан».
Преобразовательная деятельность Екатерины по части управления и суда обращена была преимущественно на губернии: введение нового порядка, которому содействовали, например, гр. К. Е. Сивере, гр. 3. Чернышев, кн. Г. Потемкин, «вернейший и умнейший друг» императрицы, и другие, продолжалось в течение последних двух третей ее царствования и, распространяясь на вновь присоединенные области, немало способствовало объединению государственной территории. Впрочем, учреждение о губерниях само собою вызвало перемены и в центральных учреждениях: оно повело к упразднению некоторых из центральных органов, что породило новые отношения между остальными. Екатерина не успела, однако, провести эту часть реформы: почти все уцелевшие установления сохранили прежний характер, хотя некоторые из них уже до 1775 г. и поделены были на департаменты для скорейшего решения дел. Тем не менее наряду с старым порядком возникал и новый. Придавая важное значение личному (министерскому) началу управления, Екатерина значительно стеснила полномочия Сената, как представителя коллегиального принципа, и, напротив, так усилила власть генерал-прокурора, который в ее время заведовал почти всеми важнейшими отраслями администрации и суда, что к концу своего царствования собиралась даже подразделить круг его ведомства между несколькими должностными лицами. Склонность императрицы к этому же началу доказывается и проектом ее об учреждении Расправной палаты, составленным, по-видимому, в 1785 г.; первому департаменту Расправной палаты, в котором должен был заседать юстиц-канцлер, императрица думала поручить «надзирание прав и правосудия во всероссийской империи». Новые взгляды в этом «учреждении» (1-м департаменте) формулированы самой Екатериной уже довольно ясно.
Не только министерское начало, но и другие реформы последующих царствований в виде проектов, более или менее осуществленных, уже были высказаны под непосредственным влиянием императрицы или лично ею самой.
В системе центральных установлений XVIII в. не было такого, которое заполнило бы пробел, существовавший между специальными органами управления и верховною властью. В течение всего прошлого века напрасно старались исправить этот недостаток: роль посредника то выпадала на долю какого-нибудь специального установления, то разыгрывалась вновь образованным «советом», претендовавшим иногда на властвование и посягавшим поэтому на прерогативы русских самодержцев. Уже при Петре III учреждение такого посредствующего органа с общими государственными функциями казалось желательным; записки современников свидетельствуют, что и Екатерина II думала о том же. Вероятно, с ее согласия или даже по ее поручению написан был известный проект «императорского совета». Проект сочинен был Н. Паниным для того, чтобы в производстве дел устранить «действие более (скорее) силы персон, нежели власти мест государственных», иными словами, для того, чтобы «непоколебимо утвердить форму и порядок, которыми под императорскою самодержавною властью государство навсегда управляемо быть должно». Хотя «главное, истинное и общее о всем государстве попечение, – пишет составитель проекта, – замыкается в персоне государевой», однако он никак свою власть «в полезное действо произвести не может, как разумным ее разделением между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон».
