Анджела Стент - Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений
По общему мнению экспертов, глобальное потепление будет иметь самые разнообразные последствия для России – крупнейшей страны на планете с широким разнообразием климатических условий и рельефа. Однако в любом случае долгосрочные последствия могут быть достаточно серьезными{561}. С одной стороны, вследствие потепления площади сельскохозяйственных земель на севере России расширятся, а отопительный сезон сократится, что, в свою очередь, снизит спрос на энергию. С другой стороны, таяние вечной мерзлоты на территории Сибири создаст дополнительную нагрузку на устаревающую транспортно-энергетическую инфраструктуру России. Учитывая, насколько высока роль экспорта энергетических ресурсов в поддержании экономического роста России, а также пагубные последствия изменения климата для ее энергетического сектора, у Москвы есть немало серьезных стимулов, чтобы присоединиться к США, Китаю и Индии в вопросе сокращения выбросов углерода.
Как стало ясно на конференции ООН в Копенгагене, Россия не претендует на лидерство в борьбе с изменением климата и до недавнего времени не играла сколько-нибудь существенной роли в данном вопросе. Тем не менее Медведев заявил о готовности России поддержать дальнейшие международные переговоры в этой области. В ноябре 2009 года Путин в довольно осторожных выражениях сообщил, что поддерживает датскую инициативу по выбросам углерода, которая, как предполагалось, заменит Киотский протокол[55], – но лишь в той мере, в какой эта новая инициатива будет учитывать особенности России, прежде всего огромные площади лесов, поглощающие CO2 из атмосферы. Учитывая российскую готовность к сотрудничеству, администрация Обамы вышла с предложением совместно работать в области сокращения выбросов углерода и торговли квотами на выбросы вредных газов; в поддержку решения этих вопросов уже высказались «Роснефть» и другие крупнейшие российские компании. В период президентства Медведева Белый дом и Кремль придерживались единого мнения, что работать по проблеме изменения климата очень важно, хотя некоторая часть российского политического истеблишмента упорно подвергала сомнению актуальность проблемы. Не совсем понятно, какой подход к этим проблемам изберет Кремль в дальнейшем. Вашингтон относит изменение климата к числу своих главных приоритетов, чего пока не скажешь о России.
Мирный атом
Применение атомной энергии для гражданских нужд – это еще одна область, где США и Россия обсуждают сотрудничество и где у России имеется сравнительное преимущество. В этой отрасли у России есть солидный опыт, а США свой опыт постепенно утрачивают: старое поколение инженеров и конструкторов, создававших американскую атомную энергетику, постепенно уходит на покой, а смены у них нет. Переговоры о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии Вашингтон и Москва начали еще до распада СССР в 1991 году. Тогда стороны впервые обсудили возможность заключения так называемого «соглашения 123». (В Законе США об атомной энергетике статья о международном сотрудничестве имеет номер 123, и у США заключены «соглашения 123» с рядом стран.) Переговоры, проходившие в начале 1990-х годов, споткнулись на проблеме Ирана. Вашингтон был готов допустить коммерческое сотрудничество в атомной энергетике с Россией только при условии, что последняя прекратит ядерное сотрудничество с Ираном. После того как Россия в 1995 году заключила с Ираном соглашение о завершении строительства реактора для Бушерской АЭС, американо-российские переговоры по вопросам атомной энергетики были временно свернуты. В 2005 году, когда администрация Буша признала, что реактор АЭС в Бушере не представляет угрозы для режима нераспространения ядерного оружия, переговоры по гражданскому использованию атомной энергии возобновились. В мае 2008 года было подписано американо-российское соглашение о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии. Однако тогда оно не вступило в силу: его должен был ратифицировать Конгресс США, но в августе 2008 года вспыхнула российско-грузинская война, и администрация Буша отозвала соглашение из Конгресса.
Администрация Обамы повторно внесла соглашение на рассмотрение в Конгресс, и в конечном счете оно вступило в силу в январе 2011 года{562}. Еще рано судить о возможностях, которые открывает «соглашение 123», но на сегодня самыми перспективными направлениями представляются научно-техническое сотрудничество по усовершенствованному ядерному топливному циклу и по разработке инновационных энергетических ядерных реакторов{563}. Заместитель министра торговли США Дэниел Понеман объясняет, что «соглашение 123 не есть подарок. Оно служит интересам безопасности обеих стран. Обе стороны намерены добиваться, чтобы оно работало. Мы убедились, что сотрудничество в области мирной атомной энергии не должно зависеть от взлетов и падений в двусторонних политических отношениях»{564}.
ВТО и конец поправки Джексона – Вэника
Хотя в России возникла рыночная экономика и страна интегрировалась в мировые рынки, до августа 2012 года она все еще оставалась за порогом ведущей торговой организации мира – ВТО. Вступление в эту организацию стоило России 18-летних утомительных и напряженных переговоров – рекорд в истории ВТО. Переговоры затянулись в том числе из-за наличия внутрироссийской оппозиции – бизнесов и министерств, не заинтересованных в выходе на рынки с более высокой конкуренцией, на что обрекло бы их членство в ВТО{565}. До самого момента ратификации Государственной думой протокола о присоединении в России кипели жесточайшие споры о том, разумно ли вступать в ВТО. 31 мая 2012 года в адрес Медведева и Путина поступило прошение руководителей 81 российской компании отсрочить вступление России в ВТО – это, мол, больно ударит по российским производителям и приведет к «массовой» безработице в обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве{566}. Путин признал, что вступление в ВТО – «очень острый вопрос», и заметил: «Он и меня очень волнует, не скрою»{567}.
Другим препятствием для вступления России с ВТО были возражения Грузии, которая уже состояла в этой организации и хотела исключить возможность поставок Россией оружия в Южную Осетию и Абхазию. Россия настаивала, что США должны оказать давление на своего партнера Грузию, чтобы она сняла возражения против членства России в ВТО. Добиться компромисса стоило огромных трудов, после чего частная швейцарская фирма взялась наблюдать за пограничными пунктами пропуска, ставшими предметом споров{568}.
И республиканские, и демократические администрации США всегда были едины во мнении, что, несмотря на недостаток прозрачности в ведущих секторах российской экономики, все же лучше, чтобы Россия состояла в организации, где работают внятные правила, чем оставалась бы за пределами этой структуры. Со вступлением России в ВТО американо-российская торговля могла бы удвоиться – хотя и в этом случае на нее все равно приходилось бы всего 2 % от внешнеторгового оборота США.
Однако главное препятствие все еще не было устранено. Соединенные Штаты Америки остались единственным членом ВТО, так и не установившим для России статус постоянных нормальных торговых отношений. Поправка Джексона – Вэника, которая увязывала статус постоянного торгового партнера с проблемой эмиграции из СССР (и России), формально еще действовала. Это было ненормальное положение дел. Поправка Джексона – Вэника, принятая еще в 1974 году, разрешала американо-российскую торговлю при условии, что советским гражданам еврейской национальности будет предоставлено право эмигрировать из СССР. В 2012 году поправка явно была лишена уже всякого смысла: выезд из России больше никак не ограничивался, Путин несколько раз побывал с официальными визитами в Израиле, между Москвой и Тель-Авивом действовало ежедневное авиасообщение, а россияне и израильтяне вовсю пользовались благами безвизового въезда-выезда в обе страны (между США и Россией такого режима нет). Но при всем этом Конгресс с завидным упорством отказывался отменить ограничение, поскольку оно, как считали американские конгрессмены, дает рычаг воздействия на Россию. В период первой администрации Буша Конгресс США был весьма близок к тому, чтобы отменить злосчастную поправку, но тут началось дело ЮКОСа и российская сторона наложила ограничения на импорт из США свинины и курятины, что погубило переговоры о снятии поправки. Белый дом все же не готов был растрачивать весь свой политический капитал ради отмены поправки.
В 2012 году, когда вступление России в ВТО стало уже вопросом практически решенным, президентская администрация опять начала лоббировать в Конгрессе аннуляцию поправки Джексона – Вэника. Администрацию поддерживали группы, представляющие американские интересы в России, например Американо-российский деловой совет и Американская торговая палата в России. Их главный аргумент заключался в том, что когда Россия станет полноправным членом ВТО, американский бизнес окажется в невыгодном положении, поскольку США так и не предоставили России статус постоянного торгового партнера. Россия, утверждали они, наверняка предпочтет вести дела в странах, которые не облагают ее дополнительными тарифами, как это происходит в США. Америке это будет стоить еще и рабочих мест, которые уплывут от нее к европейским и азиатским странам{569}.
