Лариса Буракова - Почему у Грузии получилось

Грузия подписала с Евросоюзом соглашение о партнерстве и сотрудничестве еще в 1996 году, но соглашения о свободной торговле пока еще нет (впервые возможность такого документа упоминается в принятом 14 ноября 2006 года Плане действий в рамках политики европейского добрососедства). И создание соответствующей европейским требованиям антимонопольной службы – одно из ключевых условий его подписания. Собственно, из-за этого в 2010 году в парламент и был внесен законопроект о формировании специального антимонопольного органа, который будет фактически выполнять функцию суда и принимать решения о злоупотреблениях. Более того, к европейскому давлению добавляется еще и тот факт, что созданное реформой агентство практически не функционирует в том виде, в котором оно задумывалось. По словам Эмзара Джгереная, реформа не была доведена до конца. Эта служба должна была раз в год предоставлять на обсуждение правительства доклад о регулирующих органах, но ни разу этого не сделала.

Тем не менее эффект антимонопольной реформы есть. Бизнес освободили от законодательно зафиксированного «рэкета» со стороны государства. И это важно.

Налоговая реформа

Когда новая власть ставит перед собой задачу уменьшить роль государства в экономике и максимально снизить нагрузку на бизнес, то эти инициативы отчетливее всего проявляются в мерах по упрощению налоговой системы, тем более когда налоговая сфера нуждается в скорейшем реформировании.

Вот как характеризовал предыдущий налоговый кодекс бывший министр экономики Грузии, ныне эксперт Грузинского фонда стратегических и международных исследований Владимир Папава:

Налоговый кодекс, подготовленный Министерством финансов Грузии при активном участии экспертов МВФ и утвержденный парламентом Грузии в конце 1997 года… написан таким тяжелым языком… что местами непонятен не только рядовому налогоплательщику, но и специалистам. Отдельные процедуры, регулируемые кодексом, настолько усложнены, что с целью избежания путаницы предприниматели готовы пойти на дачу взятки[183].

Налоговая реформа должна была решить две основные задачи: сократить нагрузку на бизнес и сделать администрирование налогов понятнее и легче. Об упрощении и либерализации налогового кодекса говорил Михаил Саакашвили еще будучи кандидатом в президенты на встрече с представителями бизнеса 12 декабря 2003 года. И уже спустя несколько месяцев работы нового правительства, 13 июня 2004 года, премьер-министр Зураб Жвания представил принципы нового налогового кодекса, разработанного в Министерстве финансов во главе с Зурабом Ногаидели[184]. Основное достижение на тот момент заключалось в сокращении количества налогов с 22 до 7 с одновременным снижением нескольких ставок.

С июня 2004 года к работе Минфина подключился и только что назначенный министр экономики Каха Бендукидзе. Он собрал небольшую команду, в основном людей из бизнеса, которые начали работу над ключевыми частями будущего кодекса. Их инициативы принимались после длительных споров, обсуждений и убеждений, так как зачастую расходились с традиционным подходом, отраженным в типовом налоговом кодексе республики Налогостан[185], в рамках которого изначально предполагалось проводить налоговую реформу в Грузии.

По словам Вато Лежавы, занимавшего в то время пост заместителя министра экономического развития, убедить начать эти перемены Жванию, который всегда сопротивлялся снижению налоговых ставок[186], было очень сложно:

Он отвечал за исполнение бюджета, а так как у нас был синдром шеварднадзевского времени, то исполнение бюджета считалось чем-то сакральным: «Я за это отвечаю – значит, я решаю, какие будут налоги». Но когда Жвания сделал первый шаг, увидел первые результаты и убедился, что это не вредит госбюджету, он перешагнул через свои опасения, и это делает ему честь. Стало окончательно ясно, что мы будем двигаться в этом направлении.

Ходила шутка, что министр экономики Бендукидзе и министр финансов Ногаидели – это Сцилла и Харибда: инициатива проходила, только если оба ее поддерживали, если же кто-то один был против, то она была обречена.

После длительных споров с правительством 22 декабря 2004 года парламент Грузии в третьем чтении утвердил итоговый вариант нового Налогового кодекса 107 голосами за при 11 против[187]. Несмотря на серьезные политические дебаты, удалось осуществить множество радикальных преобразований.

Налоговый кодекс, вступивший в силу 1 января 2005 года, не был заключительной точкой в реформе. Продолжают появляться дополнительные поправки: 17 сентября 2010 года принята новая редакция кодекса.

Краеугольным камнем реформы стала налоговая амнистия. Предпосылок у этой идеи было две. Первая – это размер задолженности. Вспоминает Бендукидзе:

Те налоги платить было невозможно-бессмысленно, они не имели экономического оправдания. В результате ежегодно в бюджет недоплачивали около 20 процентов ВВП. Это означало, что реально скрытая задолженность составляла величину, сравнимую со всем валовым внутренним продуктом. Понятно, что нельзя из экономики извлечь деньги, сравнимые с валовым внутренним продуктом, как ни администрируй.

Вторая предпосылка заключалась в том, что после «кадровой чистки» налоговая полиция – некоррумпированная, энергичная, – по сути, представляла собой тотальную угрозу для экономики: куда ни придешь, везде обнаруживались нарушения.

Кетеван Кокрашвили, в 2004 году занимавшая пост заместителя министра экономического развития, а в 2005–2008 годах – заместителя государственного министра по координации реформ, рассказывает:

Уже на второй день после того, как я пришла работать к Бендукидзе, мы начали думать над налоговой амнистией. Проблема была в том, что грузины боялись участвовать в начавшейся приватизации крупных объектов, они опасались, что кто-нибудь подойдет и скажет: «Откуда у тебя такие деньги?»

Первоначально предполагалось, что амнистии будут подлежать все не уплаченные до 1 января 2004 года налоги. Но первое предложение, исходившее от Минфина, заключалось в том, что нельзя прощать уже начисленные, но не заплаченные налоги.

По мнению Бендукидзе, это была ошибка: «Таких налогов огромное количество – с пенями несколько миллиардов лари, – но большинства этих компаний уже попросту нет. То есть эта сумма просто висит гирей на налоговой службе».

Второе предложение – провести еще и так называемую финансовую амнистию: деньги можно легализовать, заплатив налог.

Бендукидзе был против этой идеи: «Я позвонил Марченко[188], который тоже проводил такую амнистию в Казахстане, и выяснил, что она особого результата не имела. Но поскольку это было условие, при котором бюджетный комитет поддержит налоговую амнистию, то получился такой гибридный закон».

24 декабря 2004 года парламент Грузии утвердил закон «Об амнистии и легализации недекларированных финансовых обязательств и имущества», вступивший в силу 25 января 2005 года.

Налоговая и финансовая амнистии носили одноразовый характер и предусматривали аннулирование скрытых до 1 января 2004 года налогов тем, против кого не возбуждены уголовные дела или за кем не признаны налоговые обязательства, а это почти 95 процентов налогоплательщиков. Предприниматели получили право вообще уничтожить бухгалтерские документы того периода. Более того, была введена уголовная ответственность для работников налоговых служб в случае истребования документов, относящихся к периоду до 2004 года.

По словам Саакашвили, это позволило вернуть многих в пространство закона:

Мы простили людям старые налоги. Прежнее правительство превращало в преступников всех бизнесменов, говорило: «Мы держим тебя за уши – не дашь взятку и не будешь лояльным – когда захотим, тогда уничтожим». Мы не простили чиновникам, занимавшим высокую должность. Амнистия не коснется их потому, что это они создали эту систему коррупции, и я не думаю, что мы должны были снисходительно к ним относиться. Зато их жертвы теперь вернулись в законное пространство. Теперь все будет по-новому, закон стал человечным, его можно соблюдать – и жить по-человечески. Налоги пойдут на строительство школ, казарм, на улучшение окружающей среды, все смогут увидеть, как используются отданные государству деньги[189].

Следующей важной частью налоговой реформы стало введение стопроцентной амортизации капитальных затрат.

В мире (например, в странах Евросоюза и в России) широко распространена такая схема амортизации, при которой вся стоимость купленного оборудования переносится на статью расходов постепенно. В Грузии же была применена 100-процентная амортизация[190]. То есть компания может отнести свои капитальные затраты на расходную часть в год совершения этих затрат. Если это большие капиталовложения, то с точки зрения налогового учета получается убыток, который можно отражать в отчетности еще пять лет и, соответственно, не платить налог на прибыль. Любая компания получила право на стопроцентную амортизацию.