Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2 - Балинт Мадьяр
Другой аспект данного феномена заключается в том, что после 2010 года чиновникам нижнего и среднего уровня больше не позволяется заниматься коррупцией на местах. Муниципальные институты и уполномоченные инстанции подверглись централизации и теперь подлежат тотальному политическому надзору со стороны вышестоящих чиновников, вследствие чего возможность осуществлять коррупционные сделки была отобрана у чиновников низшего и среднего уровней и закреплена за центральным государственным аппаратом[85]. В то же время в случае особо крупных инвестпроектов государство имеет почти неограниченную власть определять те или иные инвестиции как стратегически важные или обосновывать затраты, ссылаясь на национальную безопасность. Эти приоритетные проекты не подпадают под стандартные законы о проведении госзакупок[86].
Для начала, не предполагая заранее, что в Венгрии сформировалось криминальное государство и нормализовалась коррупция, мы предлагаем взглянуть на изменения коррупционного риска, традиционно измеряемого на основании присутствия конкуренции и публичного объявления о проведении торгов. Мы наблюдаем резкое увеличение этого показателя после 2010 года. Как видно на Схеме 5.8, показатель, связанный с госзакупками, использующими деньги Евросоюза, был на уровне 0.21 в 2009 году. К 2011 году он вырос до 0.4 и достиг максимального значения 0.54 в 2014 году. Однако несмотря на то, что сами эти цифры могут потенциально указывать на системное, качественное изменение в процедуре проведения госзакупок, теоретически такую тенденцию можно объяснить участившимися случаями обычной коррупции и захвата государства как организованными государственными акторами, так и обходящимися без координации из единого центра.
Во-вторых, можно взглянуть на изменение доли приглашений на торги, не афишируемых публично. Данные Будапештского центра исследования коррупции показывают, что если в 2009 году лишь одна пятая часть приглашений к участию в тендерах не публиковались в открытом доступе, то к 2015 году доля таких приглашений составляла четыре пятых от их общего количества (Схема 5.9). Такой резкий скачок в количестве тендеров, не афишируемых публично, требует одобрения и активных действий со стороны чиновников (как минимум) среднего уровня. Самым безобидным объяснением этого тренда может служить наступление следующего эволюционного этапа в процессе захвата государства снизу вверх, так как факт большого количества тендеров, не объявленных публично, свидетельствует о наличии налаженных коррупционных каналов.
Схема 5.8: Коррупционный риск при проведении госзакупок в Венгрии, 2009–2015 годы (общее число закупок: 118 843). Источник: Будапештский центр исследования коррупции, 2016
Пояснение: Индекс коррупционного риска равен нулю, если при проведении госзакупки имела место довольно сильная конкуренция, а также ей предшествовало публичное объявление о проведении торгов. Если же госзакупка была проведена без предварительного публичного объявления и при ее проведении не наблюдалось существенной конкуренции, то индекс коррупционного риска равняется единице. Промежуточное значение 0,5 присваивается в тех случаях, когда отсутствует только один из факторов – либо конкуренция, либо объявление
С экономической точки зрения, более пристальное изучение тендерных заявок с завышенной ценой указывает на существенные различия между захватом государства снизу вверх и криминальным государством в том, что касается торгов, не объявляемых публично. На самом деле, решения о том, стоит ли делать публичное объявление о проведении тендера, а также о том, какого типа тендеры (открытые, договорные или ограниченные) должны использоваться при распределении государственных денег и денег Евросоюза, принимаются на уровне государственного правительства. Если правительство решит, что определенные типы госзакупок привлекают большое количество неполных предложений или предложений с очевидно завышенной стоимостью, оно теоретически может сделать все для того, чтобы такие тендеры проводились открыто и публично, а также объявлялись заранее. Учитывая тот факт, что даже для объявленных тендеров срок подачи заявки можно сделать практически невыполнимым, можно заключить, что существует некий механизм, с помощью которого будущие победители торгов регулярно получают информацию, необходимую для составления тендерной заявки до того, как тендер будет объявлен публично. Пожалуй, этот механизм можно назвать «тендерным замыканием». И он применяется еще до обсуждения рассылки приглашений к участию и подгонки описания искомой услуги или продукта под конкретных лиц или конкретные компании [♦ 4.3.4.2]. Таким образом, тендерное техническое задание четко подгоняется под предложение от организации, которая уже заранее была выбрана победителем. Такая практика не является набором несвязанных эпизодов, а представляет собой крупномасштабную схему, одобренную на самом верху.
Схема 5.9: Доля госзакупок, проведенных в рамках тендеров, не объявленных публично, в их процентном соотношении к общему количеству тендеров на госзакупки в Венгрии, 2009–2015 годы (Общее число закупок: 121 849). Источник: Будапештский центр исследования коррупции, 2016
Схема 5.10: Ценовая деформация при проведении госзакупок в Венгрии, 2009–2015. Источник: Будапештский центр исследования коррупции, 2016
Пояснение: Среднеквадратичная погрешность стоимости контрактов на госзакупки в Венгрии по отношению к теоретическому распределению (по закону первой цифры Бенфорда) по годам, 2009–2015 годы, общее число закупок: 123 224
Кто-то может поспорить, что вышеописанный тренд все еще может являться последствием захвата государства снизу вверх или сверху вниз, так как сговора между автором тендера и членом оценочной комиссии, с одной стороны, и участником торгов – с другой, должно быть достаточно для осуществления подобных схем. Однако уровень неконтролируемого завышения цены, представленный на Схеме 5.10 и взлетевший на несколько порядков за исследуемый временной промежуток, не подтверждает гипотезу о частичном захвате государства.
Стоимость договоров по госзакупкам, заключенных в 2015 году, демонстрирует намного более высокую погрешность, чем в любой из предыдущих периодов. Цены тендерных предложений стали настолько далеки от цен, которые обычно формируются на свободном рынке, что такое изменение нельзя больше объяснить качественной трансформацией коррупционных сделок или простым увеличением объема коррупции. Масштаб изменения также больше на поддается объяснению через увеличение влияния на процесс госзакупок тех рынков, которые являются более коррумпированными по своей природе. Таким образом, взлет уровня коррупции намного лучше объясняется присутствием централизованной организации и политической воли, нежели спонтанными процессами на свободном рынке. В итоге приведенные цифры показывают, как коррупционный риск на свободном рынке перетек в нормализованную коррупцию, организуемую криминальной группой, которая управляется государством[87].
Пожалуй, уместным завершением разговора о Венгрии может быть обсуждение конкретных данных о нормализации коррупции: то есть шансов на победу, которые имеют компании, аффилированные с приемной политической семьей. Как объясняет Тот, если мы знаем, сколько раз та или иная компания побеждает и проигрывает, можно определить общую вероятность победы для этой компании, используя простую формулу (вероятность = количество выигранных тендеров / количество проигранных тендеров)[88]. По этой формуле
