Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2 - Балинт Мадьяр
3. посттендерная стадия, включающая в себя апелляции (предъявляемые комиссии по госзакупкам или суду) и эпизодические расследования, проводимые контрольными государственными органами, обладающими необходимыми полномочиями для наложения официальных санкций (Государственное надзорное управление, Управление государственного аудита, Государственный прокурор).
В либеральных демократиях все три фазы отделены друг от друга не только по содержанию, но и в плане участников и исполнителей. Несмотря на то, что разные стадии относятся к разным областям компетенции и уровням правительства, в демократическом контексте разделение стадий позволяет добиться прозрачности процедуры, а также заставляет правительство придерживаться установленных законом правил и организовывать честную конкуренцию под давлением как самих членов правительства, так и независимых надзорных органов.
В таких условиях главным полем для коррупционной деятельности является тендерная стадия. Именно на этом этапе запрашиватель коррупции (участник тендера) встречается с поставщиком коррупции (член оценочной комиссии). Коррупционное предложение делается добровольно, а стоимость услуги компенсируется взяткой. В таком виде эта деятельность похожа на коррупцию на свободном рынке, так как предполагаемый победитель тендера не навязывается сверху, и некоторый уровень конкуренции сохраняется в том, что касается размера взятки. Взятка или добавочный доход иногда включаются в завышенную цену предложения. Однако другие участники тендера могут предложить свою цену ниже той, на которую договорились участники коррупционной сделки, что устанавливает некоторое ограничение на их аппетиты. Так, участник оценочной комиссии не может объявить победителем участника, предложившего заоблачную цену. Это в интересах обеих сторон, так как проигравшие, а также те, кто по какой-то причине не был допущен к торгам, могут оспорить необоснованное решение и быть объявленными победителями тендера по решению Комиссии по госзакупкам или суда (на посттендерной стадии). Поэтому в подобном случае уровень завышения цены ограничивается обстоятельствами, напоминающими свободный рынок, где возможность оспаривания рыночно нецелесообразных решений оказывает сдерживающее влияние на коррумпированных акторов.
Уровень завышения цены может возрастать, если, например, в сговоре участвуют не только конкурсант и член тендерной комиссии, но и человек, готовящий тендерную документацию, а также если проводятся какие-либо манипуляции со сроком подачи заявки и другими чисто техническими моментами (на претендерной стадии). Так происходит в случае протекции для корешей или захвата государства снизу вверх, при которых намеренно затрудняется работа независимых надзорных органов в силу того, что сама тендерная процедура прописана так, что большая часть потенциальных конкурентов отсекается вполне «законно». Также в случаях сговора, инициированного государственным органом, и захвата государства сверху вниз у инициатора коррупции есть доступ к стадиям проведения госзакупок на той ограниченной территории, которой он управляет, включая тендерную и, возможно, претендерную стадии. Однако несмотря на то, что такие формы коррупции могут способствовать организации тендеров, в которых желаемый участник, скорее всего, победит, они, как правило, не приводят к бесконтрольному завышению цены предложений, потому что надзорные органы все еще могут вернуть необоснованно исключенных конкурсантов в игру.
Наконец, уровень завышения цены может быть полностью бесконтрольным только в условиях криминального государства, где инициатор коррупции – верховный патрон – имеет возможность влиять на все три стадии проведения госзакупок. Управляющая рука мафиозного государства мониторит и координирует планирование тендеров, приглашение к участию в них, а также оценку отдельных лиц и компаний. Она также не забывает позаботиться о том, чтобы проигравшие участники ни при каких обстоятельствах не смогли добиться удовлетворения своих апелляций. Кроме того, она гарантирует, что аудиторы и правоохранительные органы не могут накладывать взыскания на составителей тендерной документации и участников оценочной комиссии за их предвзятые решения. Они попутно уничтожают возможность появления коррупции на свободном рынке, так как при таком раскладе победителя тендера выбирают уже не члены оценочной комиссии, а вся система оценки и управления целиком. Оценщик больше не подкупается, а скорее вознаграждается возможностью сохранить свой статус.
Бесконтрольному завышению цены способствуют ситуации, когда саму госзакупку сложно стандартизировать (например, закупка информационных технологий). В случаях, когда предметом сделки является что-то, что легче поддается стандартизации (например, услуги, оборудование и материалы внутри строительной сферы), завышение цены часто производится задним числом: посредством увеличения стоимости работ в силу «непредвиденных обстоятельств» и «дополнительного объема работ». (Естественно, при такой системе централизованного коррупционного сговора, победители тендеров всегда допускаются и к дальнейшим торгам несмотря на то, что они случайно или намеренно доказали свою неспособность заранее оценить объем предстоящих работ.)
Стоит отметить, что в такой ситуации понятие «коррупционный риск», часто используемое в существующей литературе на данную тему, полностью теряет всякий смысл. Ведь слово «риск» подразумевает, что по умолчанию государство подчиняется принципу общественных интересов и всячески пытается реализовать общественное благо, проводя госзакупки, но при этом существует риск, что некоторые коррумпированные акторы из частного сектора, а также девиантные государственные служащие могут попытаться помешать реализации этой цели. В случае криминального государства мы, напротив, можем говорить о полной «нормализации коррупции», когда она становится обычным порядком вещей, а стремление к осуществлению общественных интересов – девиацией. Действительно, в системе координат криминального государства скорее можно говорить о риске того, что девиантный государственный служащий вдруг решит действовать в интересах общества вместо того, чтобы покорно исполнять возложенную на него функцию сопровождения или осуществления коррупционной сделки[82].
Резюмируя вышеизложенное, полностью бесконтрольное завышение цены при госзакупках возможно лишь внутри криминального государства, полностью управляемого государственным центром. Таким образом, уровень завышения цен при проведении тендеров на госзакупки может указывать на присутствие или отсутствие коррупционного давления сверху вниз, что, в свою очередь, позволяет подкрепить количественно и отделить такой тип режима – патрональную автократию – от других более «привычных» и распространенных типов коррумпированных режимов. Для патрональной автократии коррупция является основополагающим элементом системы, тогда как для других типов режимов она представляет собой лишь неприятный побочный эффект.
Описав процесс того, как коррупция проникает на разные стадии проведения тендеров на госзакупки, уместно будет обратиться к конкретному примеру Венгрии. Стоит, однако, отметить, что в этом случае существуют некоторые ограничения на описание полностью достоверной картины функционирования криминального государства, вызванные изменениями и манипуляцией венгерским законом о госзакупках после 2010 года, результатом чего стало сокращение объемов госзакупок, которые возможно проводить без политического вмешательства и дискреционных решений[83]. Эти изменения действительно отразили в полной мере установление и укрепление криминального государства. Сумма государственных средств, которые можно потратить без проведения тендера, была увеличена; временной период для подачи заявки был сокращен; в то время как относительный вес цены предложения опустился до 50 %, тогда как остальная часть финальной оценки отдана на откуп политически мотивированной комиссии, отталкивающейся от так называемых качественных (то есть субъективных) критериев. Все вышеперечисленные изменения создали возможности для
