Российский либерализм: Идеи и люди. В 2-х томах. Том 1: XVIII–XIX века - Коллектив авторов
Вместе с тем едва ли можно говорить о чрезмерном увлечении «децентрализаторской» идеей профессиональных бюрократов из Министерства внутренних дел. Активная роль государства в наполеоновской Франции и вообще построенная на централизации французская административная система вызывала у Н.А. Милютина гораздо больше симпатий, чем английская. Самоустранение государственной власти из провинциальной жизни никак не входило в планы «просвещенной бюрократии». По справедливому утверждению Старра, административная и финансовая децентрализация в условиях неразвитости общественных институтов и отсталости российской провинции означала бы лишь отказ от регулярной связи с более развитым центром, от кадровой и финансовой подпитки, в то время как растущие местные нужды далеко опережали местные возможности. Но под этими словами подписался бы и Милютин! Разумеется, это совсем не означало, что он выступал противником самоуправления. Однако, отводя проектировавшимся земским учреждениям строго определенную роль – управления местными хозяйственными нуждами – и соглашаясь предоставить им в этих рамках полную самостоятельность, он был против присвоения ими какой-либо политической роли, признавая последнюю исключительно за правительством.
Основную проблему для историков традиционно представляет «многослойность» Земского положения и подготовительных материалов к нему. Подготовка растянулась на пять лет (1859–1863). За это время подходы, представления о структуре новых учреждений и сами их названия неоднократно менялись. Изучение реформы еще более осложняется тем, что сохранились лишь фрагменты «милютинских» проектов (на самом деле являвшихся плодом коллективного творчества).
Эти проекты касались как уездного, так и губернского уровня управления, причем не только земств, но и коронной администрации. Планировалось, в частности, подчинить действия губернатора «коллегиальному, постоянному, на твердых правилах установленному местному надзору». Предполагая обеспечить такой контроль, «милютинцы» стремились добиться единства в действиях губернских учреждений и одновременно расширить власть губернаторов за счет центра. Предположения же Комиссии относительно земств базировались на идее об отделении административно-полицейской власти от хозяйственно-распорядительной. Милютин четко выразил свой взгляд: «Хозяйственное управление, как чисто местное, очевидно, не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большей частью мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Правительства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения». В этом кругу деятельность местного самоуправления следует освободить от всякой опеки, предоставив ему полную самостоятельность.
Но как же определить, где именно кончаются «государственные» интересы и начинаются «местные»? Проблема разграничения компетенции администрации и земств имела не только теоретическое или административное, но и финансовое измерение, поскольку новые земские органы должны были заниматься составлением смет и раскладок земских сборов и дальнейшим их расходованием на самые разнообразные нужды. Кроме того, органы самоуправления, не получив никакой связи с полицией на местах, словно лишались «рук, ног и глаз». В свою очередь, административно-полицейская «вертикаль» по-прежнему не имела опоры на «местные силы».
Были ли вызваны эти очевидные просчеты «просвещенной бюрократии» «регионалистской» идеологией? А может быть, Милютин и его соратники предчувствовали, что будущая власть попытается «поприжать» земство, и думали таким образом обезопасить его? Или, стремясь превратить земство в колыбель того, что мы называем гражданским обществом, и понимая неразвитость современных общественных институтов, они не хотели возлагать на новые органы непосильную ношу? Наиболее эвристичным выглядит последний из возможных ответов: жесткое разделение компетенции земств и государственных структур позволяло не только сохранить в руках правительства политическую инициативу, но и не допустить «прорастания» новых органов самоуправления на низший и высший административные этажи. А ведь именно там, в рамках гипотетической «всесословной волости» и центрального «законосовещательного представительства» поместное дворянство, которое «просвещенная бюрократия» оценивала как силу, угрожающую ее планам, могло бы реально влиять на подготовку и реализацию реформ. Серьезно относясь к подобным претензиям, Милютин заявлял еще в 1859 году: «Никогда, никогда, пока я стою у власти, я не допущу каких бы то ни было притязаний дворянства на роль инициаторов в делах, касающихся интересов и нужд всего народа. Забота о них принадлежит правительству; ему и только ему одному принадлежит и всякий почин в каких бы то ни было реформах на благо страны». Видимо, так Милютин, убежденный противник ограничения самодержавия, отводя для деятельности земства некое «огороженное поле», пытался, помимо прочего, заблокировать бесплодные, на его взгляд, конституционные поползновения высшего сословия.
Впрочем, самому Николаю Алексеевичу не пришлось взяться за воплощение крестьянской и земской реформ. Спустя два месяца после обнародования «Положений 19 февраля 1861 года» он вместе с министром С.С. Ланским был отправлен в почетную отставку – ради «умиротворения» возмущенного поместного дворянства. В течение двух лет после этого он путешествует по Европе, много времени проводя в Париже у дяди, П.Д. Киселева, и в Риме.
Новому министру внутренних дел П.А. Валуеву, убежденному англофилу, конституционалисту и стороннику дворянского преобладания в местном самоуправлении, «милютинские» проекты земской реформы были, разумеется, глубоко антипатичны. Однако он не смог добиться не только их полного пересмотра, но даже сколько-нибудь существенной корректировки. Самодержцу оказался ближе тот вариант реформ, который вроде бы снимал возможные вопросы об ограничении его власти.
Летом 1863 года Николай Алексеевич, во многом неожиданно для себя самого, вновь оказался в гуще политических событий. На западных окраинах империи, входивших некогда в Речь Посполитую, разгорелось восстание. Цель мятежных поляков – восстановление независимой Польши с включением в ее состав территорий со смешанным населением (нынешней Правобережной Украины, Белоруссии, Литвы). Особенно тяжелое положение центральной власти сложилось в Царстве Польском, т. е. на землях, где непольского элемента не было вообще. У наместников – великого князя Константина Николаевича и сменившего его графа Ф.Ф. Берга – отсутствовала сколько-нибудь внятная программа действий. Не находя поддержки ни в одном из сегментов польского общества, они полагались исключительно на военно-полицейские меры, ожидая, пока восстание затихнет само. Конечно, возложить на Милютина подготовку радикальных социальных и административных преобразований в Царстве Александр II решил не случайно. В этом деле его репутация «красного» оказалась весьма кстати. Помимо военных операций, эффект от которых не считался прочным, у власти оставался лишь один вариант действий: расколоть польское общество, изолировав мятежную элиту от гораздо более аморфной крестьянской массы, «поднять крестьянское население, высвободив его из-под гнета панов и шляхты, и тем приобрести в нем надежную опору для упрочения русской власти
