Российский либерализм: Идеи и люди. В 2-х томах. Том 1: XVIII–XIX века - Коллектив авторов
В 1835 году семнадцатилетний юноша отправляется в Петербург устраиваться на службу. Благодаря протекции могущественного дяди он получает место помощника столоначальника в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел. Функции этого ведомства в тогдашней Российской империи были необычайно широки и многообразны, атмосфера в нем царила по-настоящему мертвящая. На низших уровнях бюрократической иерархии, куда, собственно, и попал Милютин, человек его психологического склада должен был просто задыхаться от отсутствия живого дела. При этом крайняя ограниченность средств и скромное происхождение не позволяли ему окунуться в светскую жизнь, которая облегчала многим молодым людям прохождение начальных этапов служебной карьеры. Неудивительно, что Николай находился, по собственным словам, «в меланхолическом и самом раздраженном состоянии». «Читаешь подьяческие создания, распутываешь мошеннические увертки, борешься с безграмотностью, злонамеренностью, глупостью – и вот встаешь со стула, истратив последние силы ума, убив последнюю живость свою…» – так описывал он свои впечатления брату Дмитрию.
Вдохнуть живой воздух получалось, лишь вырвавшись из «тлетворной петербургской атмосферы». К счастью для Милютина, он попал в департамент, отвечавший за состояние «местного хозяйства» – т. е. за разнообразную, хотя и не слишком увлекательную тогда жизнь российской провинции. По справедливому наблюдению современного американского биографа Милютина и известного специалиста по николаевской бюрократии Брюса Линкольна, сделать успешную карьеру в той системе можно было, лишь став признанным и незаменимым для начальства «экспертом» в какой-либо сфере. Для Николая Алексеевича такой сферой стали статистика и знание условий местного, провинциального хозяйства.
Дело в том, что одна из фундаментальных проблем тогдашней администрации – отсутствие сколько-нибудь надежной информации с мест. Государство, претендовавшее на то, чтобы направлять и регулировать все стороны жизни страны, и казавшееся современникам всемогущим, на деле было полуслепым, а потому в значительной степени бессильным. Между столичными канцеляриями и местными органами власти (особенно на уездном уровне) простиралась глубокая пропасть. Мелочный контроль и регламентация во многом рождались из обоснованного недоверия центральных учреждений к своим местным агентствам. Однако всякая попытка усилить контроль вела лишь к его формализации и заполнению скудных каналов коммуникации тоннами бумаги. Реально следить за ходом дел центральная власть была не в состоянии; de facto она была вынуждена навязывать исполнение своих задач многочисленным местным органам, в том числе и выборно-сословного характера, которые воспринимали эти обязанности как тяжкую обузу. Да и государственная статистика находилась в младенческом состоянии, занимаясь рутинным описанием того, что удавалось увидеть чиновникам. Были случаи, когда правительство годами продолжало выделять средства на содержание давно упраздненных казенных заведений.
В конце 1830-х и в 1840-х годах Николай Милютин сравнительно много и плодотворно ездит по России, составляет многочисленные аналитические записки по вопросам народного продовольствия, казенных имуществ, организации городского хозяйства, железнодорожного строительства. Многому приходилось учиться с нуля. Едва ли уже тогда у Николая Алексеевича сложился некий план всеобъемлющих преобразований. И по форме, и по существу его взгляды в это время не выходили за пределы камералистской доктрины «хорошо управляемого государства». В соответствии с ней именно правительственная власть, должным образом рационализированная и опирающаяся на профессиональную бюрократию и на знание собственных ресурсов и условий народного быта, является главной движущей силой развития страны. Именно правительству, стоящему над частными, порой эгоистическими интересами отдельных групп, принадлежит преимущественное право заботы об «общем благе». Такое представление в целом соответствовало как традиционной идеологии самодержавия со времен Петра I, так и европейским просвещенческим доктринам. Правда, в первой половине XIX века гораздо более влиятельной в Европе (за пределами германоязычного мира) была иная, либеральная экономическая концепция. В соответствии с принципом laissezfaire, laissez passer она предполагала максимально возможное невмешательство государства в социальную и экономическую сферы, в жизнь подданных вообще.
Понятно, что для крепостнической России эта доктрина, у которой в Петербурге середины столетия появилось уже немало приверженцев, оставалась не более чем отвлеченной, умозрительной конструкцией. Проблема заключалась не только в том, что власть не позволяла обществу и экономике «саморегулироваться», но и в инфраструктурной отсталости экономики, в неготовности самого общества к самоорганизации и самодеятельности. Характерным примером может служить история с Нижегородской ярмаркой. В середине 1850-х годов под руководством Н.А. Милютина (тогда уже директора департамента) правительство разработало целый ряд мер по рационализации торговли на этой крупнейшей в империи «рыночной площадке». Здесь в порядке эксперимента организовали торговую биржу с маклерами, коммерческий банк для кредитных операций и т. п. Однако, посетив ярмарку в 1857 году, Милютин – уже зрелый, сложившийся государственный деятель – был глубоко разочарован. «То, что я видел в губерниях, поколебало много последних иллюзий, – сообщал он брату. – Я пожил на ярмарке, которую недаром называют всемирным торгом, где устанавливаются цены на целый год, где решаются экономические интересы чуть ли не целой России. И что же? Миллионные дела решаются точно так же, как мелкое барышничество… Все предано случаю, взаимному надуванию, кулачеству… отсюда отсутствие всякой гласности, всякой правильности, всех удобств, которые считаются первою потребностью рынка». Предложенные Милютиным улучшения оказались невостребованными, и он, вынужденный признать их непригодность, отозвал из Государственного совета уже подготовленный законопроект.
Воплощение другого, более раннего реформаторского проекта Милютина также имело далеко не однозначные посылки и итоги. В 1842 году Николаю Алексеевичу фактически поручили разработку новых оснований устройства управления городским хозяйством (пользуясь современными терминами – муниципальной реформы). Созданные еще Екатериной
Великой учреждения (императрица считала, что городами должны управлять «городские» сословия – купцы, мещане и ремесленники) к этому времени в полной мере продемонстрировали свою мертворожденность. Предложения Милютина, реализованные после 1846 года (правда, не во всей империи, а лишь в Петербурге), были достаточно скромными. К участию в Городских думах (Общей и Распорядительной) допускались дворяне и почетные граждане, обладавшие в городе недвижимостью, повышался имущественный ценз, а значит, способность выборных реально участвовать в обсуждении дел. Примерно 6000 горожан выбирали из своего состава 600–700 гласных Общей думы и 12 депутатов – Распорядительной. При этом министерство и не думало доверять выборным всю полноту власти над городом: функции самоуправления в значительной степени оставались формальными, а само оно было поставлено под полный контроль правительства. Тем не менее заинтересованность выборных в городских делах серьезно выросла, а за Милютиным закрепилась совершенно не заслуженная им слава «красного». Бюрократов «старой школы» пугали само наличие многолюдного представительства и его «несовместимость с самодержавием», многих дворян оскорблял его чрезмерный, как им казалось, демократизм и при этом – «зависимость от бюрократии».
На самом же деле в основе реформы лежало
