Василий Щепетев - История государственного управления в России
Для ее управления в 1813 г. были опубликованы Правила временного правления Бессарабией, согласно которым всеми делами внутреннего управления краем ведал гражданский губернатор. В 1816 г. была введена должность полномочного наместника.
Управление Грузией. Фактически присоединение Грузии к России состоялось лишь после победы России над Турцией и Ираном в 10-20-е гг. XIX в.
Восточная Грузия была разделена на 5 уездов, в каждом из которых создана управа земской полиции во главе с капитан-исправником из числа русских чиновников и двух заседателей из грузинских дворян. Городами управляли военные коменданты, которые были русскими офицерами. Их помощниками являлись полицмейстеры – представители грузинского дворянства. В 1846 г. Грузия была административно разделена на две губернии (Тифлисскую и Кутаисскую), а губернии – на уезды.
В целом управление Грузией было вверено командиру отдельного Кавказского корпуса, который одновременно был главнокомандующим Грузии. Непосредственное управление Грузии было сосредоточено в Верховном грузинском правлении во главе с царским генералом. Правление делилось на четыре экспедиции (административных дел, казны и экономических дел, уголовную, гражданскую), которые возглавляли русские чиновники.
Управление Северным Азербайджаном и Арменией. В начале XIX в. к России присоединен Северный Азербайджан. Вся его территория была поделена на несколько провинций. Управление провинцией осуществлялось комендантом, назначаемым из числа русских офицеров. Провинции, в свою очередь, делились на магалы, которые управлялись магальными наибами из местных феодалов.
В 1828 г. к России были присоединены Эриванское и Нахичеванское ханства, из которых затем была образована Армянская область. Для управления ею создано областное управление во главе с областным начальником. Область была поделена на округа, возглавляемые окружными начальниками, а округа – на магалы, во главе которых стоял наиб из местных дворян.
Позднее для управления всем Закавказьем царское правительство назначило наместника. Он обладал широкими властными полномочиями в административной, судебной и военной сфере.
* * *Российская система государственного управления при Александре I становится более четкой и разветвленной, создается система органов вертикального отраслевого управления (министерства заменяют коллегии), усиливаются элементы законности.
В России создается новый высший совещательный орган – Государственный совет, которому была передана значительная часть функций Сената. Однако большинство планов преобразований выполнено не было, а проведенные реформы не имели принципиального характера.
Император Николай I, вступив на трон, вынужден был для стабилизации положения в стране усилить карательные функции власти. Россия была разделена на жандармские округа, при Императорской канцелярии учреждено III отделение, усилен полицейский надзор за печатью, ужесточена сословность образования. Николай I с наибольшей последовательностью оставался верным самодержавию, хотя и допускал либерализм в тех случаях, когда это не подрывало власть. При нем была осуществлена реформа государственных крестьян, посессионные рабочие отпущены на волю, купечеству и духовенству предоставлены привилегии, ограничено дробление помещичьих имений.
Он много и долго работал над вопросом отмены крепостного права, но провести ее не решился. Однако вся его деятельность способствовала подготовке и проведению дальнейших преобразований в России.
Вопросы для повторения
1. В чем заключался план реформ М. М. Сперанского?
2. Назовите функции центральных высших учреждений Российской империи в первой половине XIX в. Почему они часто дублировались?
3. Какую роль в государственном управлении играла Императорская канцелярия? Назовите ее важнейшие отделения.
4. Что такое система ведомственного управления? Назовите наиболее важные ведомства в России в первой половине XIX в.
5. Расскажите о системе управления Российским государством при Николае I.
Глава VIII
Российское государственное управление во второй половине XIX в.
1. Александр II. Реформы и особенности государственного управления
Российская империя занимала огромное пространство: от Балтики до Тихого океана, от Северного Ледовитого до Черного моря. Территория империи включала Финляндию и Польшу, в вассальной зависимости от России находились Бухарское и Хивинское ханства, под протекторатом России был также Тувинский край. В 60-70-х гг. XIX в. Средняя Азия была присоединена к России, на ее территории образовалось Туркестанское генерал-губернаторство.
Управление этой огромной территорией, разделенной на губернии, было сосредоточено в руках генерал-губернаторов – наместников императора, назначавшихся монархом из центра. Формально генерал-губернаторы подчинялись Министерству внутренних дел.
С 1850 по 1900 г. население страны почти удвоилось (с 75 млн человек до 130 млн). При этом доля городского населения постоянно увеличивалась, а сельского – уменьшалась. Города из административных и торговых центров постепенно превращаются в центры промышленности. Среди городского населения в пореформенный период образуется самый молодой социальный слой – рабочие. Однако их социальный статус еще не был определен государством: по паспортам они продолжали числиться крестьянами и мещанами. В сельском хозяйстве было занято 70,8 % населения, в промышленности – 20,3, в торговле – 6,2, на транспорте – 2,7 %.
Первым сословием в государстве продолжало оставаться дворянство. Но экономическое положение этого класса после 1861 г. сильно пошатнулось: лишившись крестьянских рук, помещики с трудом приспосабливались к новым условиям. Часть из них смогла воспользоваться полученными по выкупной операции средствами для организации передового хозяйства в имениях, остальные постепенно разорялись. Площадь дворянского землевладения постоянно сокращалась. К концу века 1/3 крупных землевладельцев была недворянского происхождения.
Изменения в социальной структуре общества были связаны с появлением новых классов: буржуазии и пролетариата. Промышленная буржуазия вырастала из дореформенной торговой буржуазии – из купцов, а также зажиточных крестьян, дворян, иностранцев. Однако русская буржуазия отличалась от западной более тесным союзом с государством и незначительным политическим влиянием. Вместо борьбы за политическое влияние и привилегии для своего класса купцы и фабриканты предпочитали приобретать дворянский титул, избавлявший от повинностей в пользу государства и предоставлявший в том числе и политические привилегии.
Особенности имел и российский пролетариат. Он был сильно связан с деревней. Часть фабрик размещалась в селах, рабочие имели приусадебные хозяйства и занимались сельскохозяйственным трудом. Одной из особенностей российского пролетариата была его сильная концентрация в центральном промышленном районе. Эта повышенная по сравнению с западными странами концентрация пролетариата на предприятиях часто служила способом компенсировать отсталость техники, для обслуживания которой требовалось большее число рабочих.
В сельском хозяйстве продолжался процесс расслоения крестьянства: зажиточные крестьяне и помещики, использовавшие наемный труд, представляли собой сельскую буржуазию. Сельский пролетариат формировался из безземельных или малоземельных батраков, работавших по найму. Существовал слой середняков, не использовавших наемный труд. Однако социальная дифференциация в деревне во многом сдерживалась крестьянской общиной, являвшейся основной организацией в деревне.
Прослойка интеллигенции была чрезвычайно малочисленной – 0,36 % от всего населения, но влиятельной.
Крымская война (1853–1856) существенно ухудшила экономическое положение России. Рекрутские наборы в годы войны, реквизиция скота, фуража и продовольствия, рост денежных и натуральных повинностей, вызванных войной, разоряли население. Война нанесла заметный ущерб промышленности и торговле. Резко сократились экспорт и импорт товаров. Уровень жизни народа стремительно падал, в стране нарастало антикрепостническое движение крестьянства. В 1854–1855 гг. происходили массовые побеги крестьян от помещиков. Поводом явились царские указы о наборе в морское (1854) и сухопутное (1855) ополчения. Вскоре после окончания войны, весной-летом 1856 г., крестьяне ряда южных губерний России устремились в Крым «за волей». Эти массовые акции крестьян произвели сильное впечатление на правящие круги России. Наиболее дальновидным из них стала очевидной целесообразность отмены крепостного права.
19 февраля 1855 г. императором стал Александр II (1855–1881), которому предстояло войти в историю под именем царя-освободителя. Современники, близко его знавшие, отмечали, что Александр II не унаследовал от своего отца железной воли. И в начале своего правления он держался консервативных взглядов. В то же время молодой император был достаточно прагматичен: он не желал идти наперекор жизни во имя отвлеченных принципов, умел понять необходимость компромисса и уступок. Наставник Александра II – поэт В. А. Жуковский – сумел воспитать в своем ученике определенные гуманные наклонности.
