Роман Мумладзе - История государственного управления

Р.Г. Мумладзе, А.И. Афонин, В.А. Смирнов

История государственного управления: учебник

Под общей редакцией доктора экономических наук, профессора Р.Г. Мумладзе

Рекомендовано

Учебно-методическим объединением по образованию в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся в бакалавриате по направлению «Государственное и муниципальное управление»

Рецензенты:

В.В. Бруз, д-р ист. наук, доц., А.И. Ушаков, д-р ист. наук, проф.

Введение

Первый парламент в мире возник в 1285 г. Парламент – общенациональное представительное учреждение государства, осуществляющее законодательные функции; высший выборный законодательный орган. В Великобритании он называется парламент, в США – конгресс, в Норвегии – стортинг, в Швеции – риксдаг и т. д. Как известно, парламентаризм является классической формой представительной демократии. Он строится на принципах народного представительства, выборности, сменяемости, двойной ответственности парламентариев, защиты прав меньшинства, широкой гласности. Парламентаризм – система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента.

Актуальность учебника определяется тем, что исторический опыт создания парламентов и их работа всегда привлекает внимание исследователей. Современные представительные органы, так или иначе, выросли из традиционных народных собраний, присущих ещё первобытнообщинным отношениям. Следует заметить, что истоки формирования парламента начинаются со времен образования Древнерусского государства. Формирование протогосударственных образований, а затем и Древнерусского государства потребовали постановки проблем, вариантов их решения с привлечением всего населения или, по крайней мере, активной, лучшей его части. Это предполагало выборность, делегирование полномочий, участие населения в решении важнейших проблем города, княжества, государства. Впоследствии на Руси эти народные собрания эволюционировали в вечевые собрания, и народное вече стало важным элементом государственного управления на Руси, в Новгородской феодальной республике и ряде других раннефеодальных государственных образований. В IX–XVI вв. наилучшей формой таких мероприятий были вечевые собрания, вече.

Предыстория создания парламента в России начинается со времен созыва и работы вечевых собраний. Этот бесценный опыт недостаточно привлекает внимание исследователей и по научному освещению данной проблемы ощущается недостаток серьезных публикаций. Практика созыва и работы вечевых собраний требует обстоятельного научного анализа. Авторы стремились систематизировать разноплановый материал, привести его к определенной структуре и показать значимость работы вечевых собраний на Руси в IX- начале XVI в.

Следующим этапом в формировании предпосылок развития современного парламентаризма стало образование общенациональных выборных сословно – представительных органов в XV–XVII вв. – Земских Соборов. Более организованной, значимой, эффективной в законодательном плане была работа Земских Соборов в середине XVI – середине XVII вв. Именно эта форма народного представительства приобрела популярность, нашла поддержку у населения. Участвуя в выборной кампании, население формировало наказ, т. е. ставило перед делегатами Земских Соборов наиболее значимые вопросы, проблемы, требующие их разрешения. Именно со времен Земских Соборов существует практика наказов депутатам в высшие органы законодательной власти.

В ходе выборов для участия в работе Земских Соборов выявлялись лучшие, наиболее авторитетные лица из состава населения. Этим лицам делегировались полномочия народа. Так, например, произошло в период смуты в 1611 г., когда из состава народного ополчения в «Совет Всея Земли» (Земский Собор) вошли П. Ляпунов, Д. Трубецкой, И.Заруцкий – лидеры национально – освободительного движения. Выдвижение лучших из числа населения способствовало росту авторитета Земских Соборов.

Царский указ служил сигналом для созыва Земского Собора. Земские Соборы созывались нерегулярно и не имели достаточно четко выраженного алгоритма работы (регламента). За неимением других форм участия населения в управлении делами государства Земские Соборы были наилучшим механизмом выработки важнейших государственных решений.

В России развитие государственности с начала XVIII в. в силу ряда исторических причин пошло по пути, который предусматривал сосредоточение всех властных полномочий в стране в руках самодержавного монарха. Этот путь был закреплён в принятии царём Петром I в 1721 г. титула «Император и Самодержец Всероссийский», и Россия стала именоваться Российской империей. В период абсолютной монархии в России высшие органы законодательной власти не имели организационного оформления. В XVIII–XIX вв. неоднократно предпринимались попытки усовершенствовать систему самодержавной власти в России. Императрица Екатерина II в 1767 г. учредила из ряда выбранных депутатов от всех сословий (кроме крепостных крестьян) Комиссию для выработки нового Свода законов Российской империи – Уложения. Эта Комиссия провела 204 заседания, но депутаты не смогли преодолеть противоречия между различными сословиями, и никаких законов так и не было принято. Более удачной оказалась проведенная ЕкатеринойП реформа местного управления. В городах были созданы избиравшиеся из различных категорий городского населения городские думы как распорядительные органы самоуправления, действовавшие под надзором губернатора.

В начале XIX в. один из ближайших помощников императора Александра I М.М. Сперанский разработал всеобщий план государственного преобразования. По его предложению в 1810 г. при императоре был создан высший законосовещательный орган – Государственный Совет.

В последующие годы акцент участия населения в делах государства был перенесен на органы местного самоуправления. В эпоху «великих реформ» императора Александра II в России были созданы новые выборные сословно-представительные учреждения – земские собрания в уездах и губерниях. Гласные (депутаты) городских дум стали избираться на внесословной основе, но при наличии имущественного ценза. В этих выборных учреждениях начали зарождаться ростки парламентаризма, и именно из земств и органов городского самоуправления, созданных во второй половине XIX в., вышел целый ряд деятелей, ставших уже в XX в. депутатами Государственной Думы.

Историческое развитие России привело к необходимости формирования полноценного парламента в XX и XXI вв. Если в 1906–1917 гг. в России была сформирована конституционная монархия и последовательно, с большими трудностями функционировали четыре Государственных Думы, то в 1917–1993 гг. народные избранники работали в Верховном Совете – как представительном законодательном органе власти. И только в новейшей истории России с 1993 г. в условиях демократии стал функционировать современный российский парламент – Федеральное Собрание.

Россия прошла большой путь в создании и организации исполнительной власти в стране. Подобного опыта создания структур исполнительной власти нигде в мире не существовало. Первоначально органы исполнительной власти в Древнерусском государстве обслуживали интересы и потребности великого князя. Мучительный поиск новых вариантов структур привел к созданию «путей», которыми руководили путные бояре – представители великого князя. Практически параллельно создавался Государев Двор, в котором на различных должностях утверждались представители наиболее знатных боярских и княжеских родов.

В связи с расширением территории российского государства требовался новый подход к системе управления и были созданы Приказы как органы исполнительной власти на всей территории государства. В период правления Петра Шриказы были заменены коллегиями, которые также сыграли заметную роль в организации исполнительной власти в России.

Реальная структура исполнительной власти в России появилась в связи с созданием министерств, которые существуют и до настоящего времени. Кабинет министров, Министры стали реальной опорой самодержавной власти в реализации ее установлений, в проведении политики царя.

Совершенно по-иному выглядела система исполнительной власти в стране в советский период. Были Советы Народных Комиссаров, Совет министров, которые реализовывали интересы партийной верхушки, а нужды населения оставались на втором плане.

В новой России после 1993 г. на основе Конституции России (1993) формируется правительство Российской Федерации, которое работает в современный период российской истории на основе требований Конституции РФ в интересах большинства граждан России. Усилиями высших органов власти в РФ создается демократическое, правовое государство.