Василий Щепетев - История государственного управления в России
Правление Ивана IV Грозного
После объединения русских земель вокруг Москвы начался процесс создания новой системы управления. Период собирания Руси не сопровождался уничтожением административных особенностей бывших уделов. Завершение этого процесса поставило на очередь административную реформу. В основание реформы центральных учреждений легли два принципа:
– разграничение частного государева хозяйства и государственного управления, выразившееся первоначально в разделении государства на опричнину и земщину;
– замена личных административных поручений системой устойчивых учреждений.
В руках государя (царя) была сосредоточена вся полнота верховной государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Все правительственные действия органов власти совершались от имени царя и по царскому указу. При этом официальные идеологи власти подчеркивали превосходство русского самодержавия над другими подобными ему формами правления.
«Кроме нас да турецкого султана, – писал Иван Грозный, – ни в одном государстве нет государя, которого бы род царствовал непрерывно через двести лет; а мы от государства господари, начавши от Августа-Кесаря из начала веков, и всем людям это известно». Такой взгляд на происхождение власти московских государей помогал строить отношения с подданными на безусловных началах независимости власти.
В соответствии с этим сложились теоретические основания власти московских государей: божественное происхождение, внешняя независимость, внутренняя неограниченность и наследственность власти в одном роде. Особенно ярко эти основания проявлялись в период правления Ивана Грозного. Зависимость власти от «хотения человечества» в глазах Грозного унижала власть.
Иван Грозный заступил на великокняжеский престол в 1533 г. в возрасте трех лет. В период боярского правления центральная власть ослабла. Тяжелое положение народных масс, произвол вотчинников вызвал недовольство и открытые выступления населения. В 1547 г. произошло восстание в Москве. Обострение внутриполитической обстановки требовало поиска путей выхода из кризиса. По предложению различных групп феодалов в 1547 г. было создано новое правительство – Избранная рада. В нее входили наиболее близкие к царю советники, занимавшиеся важнейшими делами государственного управления. Возглавлял Раду А. Ф. Адашев, происходивший из богатого, но незнатного рода.
В работе Избранной рады участвовали представители различных слоев господствующего класса (князья, священник, митрополит, дьяк). Рада просуществовала до 1560 г. Не будучи официальным государственным учреждением, фактически она в течение 13 лет управляла государством совместно с царем. Преобразования, которые проводила Избранная рада, получили название реформ середины XVI в.
Реформы Ивана IV затронули прежде всего центральный и местный аппарат государственного управления.
Правительство Ивана IV стремилось подчинить своему контролю владения потомков удельных княжат и бояр, для чего был принят ряд указов (1551, 1562 гг. и др.).
Окончательный удар по феодальной вотчине Иван Грозный нанес в 1565 г., учредив опричнину. Были выделены обширные территории, составлявшие особый удел, доходы с которого должны были поступать в государеву казну. Вся остальная территория составляла земщину, оставшуюся в управлении старых учреждений.
В опричнину, т. е. царский удел, вошли значительные территории на западе, севере, юге страны, земли с сильным удельно-княжеским землевладением. Здесь находились развитые города (Ярославль, Ростов, Кострома и др.), располагались важные торговые пути, стратегические форпосты на границах. Из опричных городов, уездов все князья, бояре, дворяне и приказные люди, не соглашавшиеся добровольно записаться в опричники, принудительно выселялись, княжеские и боярские вотчины конфисковывались, прежние их владельцы переселялись в другие районы, главным образом окраинные.
На новых местах они получали земли на основе поместного права. В старых районах «испомещались» опричники из числа дворян. Опричники объединялись в особый корпус, составляя гвардию телохранителей государя, отрекались от своих родных и друзей, обязывались служить только царю.
Суть этой реформы состояла в перераспределении земель бояр в пользу дворянства, ликвидации независимости крупного феодально-вотчинного землевладения и укреплении центральной власти. Опричнина сыграла большую роль в усилении экономической мощи царя.
Однако опричный террор наносил беспощадные удары не только по боярской и княжеской знати, но и по всему населению. Будучи мощной военно-карательной силой царя, опричнина скоро вызвала озлобление во всех слоях населения. Царь вынужден был отказаться от опричнины (1572).
Что касается феодально-зависимого крестьянства, то эпоха Ивана Грозного стала вторым этапом его закрепощения в общегосударственном масштабе. Хотя Судебник 1550 г. подтвердил право перехода крестьян в Юрьев день, плата за пожилое возросла. В 80-е гг… XVI в. политика закрепощения усиливается, вводятся «заповедные» и «урочные лета».
В результате опричнины, войн, стихийных бедствий второй половины XVI в. участились случаи бегства крестьян от своих хозяев. Об этом свидетельствует принятие соответствующих указов 1581, 1597 гг., проведение переписи крестьян в 1581–1592 гг., создавшей юридическую основу для поиска беглых крестьян.
К исходу столетия власть Московского государя получила непререкаемый авторитет. Так произошло превращение великого князя удельной эпохи в монарха, а патриархального боярского совета удельного князя – в «царскую палату» и государственный совет при самодержце.
В областном управлении взамен наместнического было введено земское самоуправление на очень широких началах. Для охраны собственно правительственных интересов в областях находились правительственные агенты со специальными полномочиями (воеводы, городовые приказчики и пр.).
В январе 1547 г. Иван Грозный изменил титул великого князя на царя и установил в России новую форму правления – самодержавную. Московское княжество стало царством. Управление страной осуществляли царь и Боярская дума, являвшаяся высшим законодательным органом.
В XVI в. в России складывается сословно-представительная монархия. К числу сословно-представительных учреждений относились Боярская дума и земские соборы.
Боярская дума
Боярская дума составляла круг ближайших советников и сподвижников царя. Боярство в XVI–XVII вв. было высшим чином, которым государь «жаловал» своих ближайших помощников. Однако он никогда не жаловал в боярский чин людей «худородных». Существовало несколько десятков знатных фамилий, преимущественно княжеских, члены которых «бывали в боярах».
Вторым чином в Думе, также жалованным царем, был окольничий.
Эти два первых думских чина пополнялись исключительно представителями высшей московской аристократии, и лишь в XVII в. известны единичные случаи пожалования в боярство людей из среднего служилого слоя (например, Матвеева или Ордин-Нащокина при царе Алексее Михайловиче).
Число бояр и окольничих было невелико, оно редко превышало 50 человек. Кроме аристократов в Думу входили несколько думных дворян и три или четыре думных дьяка, секретаря и докладчика Думы.
Постепенно Боярская дума получает оформленную организацию и в отношении личного состава – думное сидение делается специальной повинностью высших слоев служилого класса.
Права и полномочия Думы не были определены специальными законами. Широкая сфера ее компетенции исходила из обычаев или воли государя. Дума обсуждала обширный круг дел судебных и административных, но в основном, по мнению В. О. Ключевского, это было законодательное учреждение. Законодательное значение Думы было даже утверждено Судебником 1550 г. Статья 98 Судебника гласила: «… а которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершатся, и те дела в сем Судебнике приписывати».
Обычная вводная формула новых законов, как отмечалось, гласила: «Государь указал, и бояре приговорили». Однако нужно иметь в виду, что такой порядок законодательства не был формально обязательным для государя. Иногда он решал дела и издавал распоряжения, имевшие характер законодательных постановлений, единолично или обсуждал и решал их с небольшим кругом советников – так называемой ближней, или комнатной, Думой.
В общее собрание Думы дела поступали или по указу государя, или по докладам из приказов. Согласно Уложению 1649 г. Дума являлась высшей судебной инстанцией для тех дел, которые не могли быть разрешены в приказах.
