Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах - Wolf Linder
Во-вторых, люди оказывают значительное влияние на политическую повестку дня . Контроль над политической повесткой является нерешенной проблемой в теориях представительной демократии , поскольку по негласной договоренности правящие политические элиты могут согласиться обходить вопросы, которые могут помешать их переизбранию. Некоторые ученые утверждают, что "политика невопросов", то есть отказ от включения в повестку дня "неудобных" вопросов, представляет собой суть скрытой игры за власть. Она ограничивает демократическую дискуссию вопросами соответствия и подавляет вопросы, которые не нравятся политической элите (Bachrach and Baratz 1963). Прямая демократия исправляет некоторые из этих недостатков. В самом деле, многие вопросы - отмена армии, иммиграционная политика , ограничения на генную инженерию, защита окружающей среды и так далее - были выдвинуты с помощью народных инициатив, причем иногда вопреки твердым убеждениям почти всей политической элиты. Хотя их непосредственный успех ограничен, народные инициативы расширяют горизонты политически возможного. Правительство и парламент не полностью контролируют политическую повестку дня , а прямая демократия позволяет принимать решения по вопросам, которые политическая элита предпочла бы оставить "невостребованными".
4.3.3 Использование референдумов и инициатив
В первые десятилетия существования швейцарской федерации народные голосования были редкостью. После Второй мировой войны II , в связи с постоянным расширением обязанностей и расходов федерального государства, голосования стали проводиться гораздо чаще. Сегодня четыре воскресенья в году Федеральный совет организует голосование, и население голосует примерно по 12 вопросам. В таблице 4.4 представлено количество голосований, проведенных в период с 1848 по 2019 год - всего 644.
Таблица 4.4Национальные референдумы и народные инициативы, 1848-2019a
Обязательные референдумы
Голосовали:
198 (100%)
Принято кантонами и народом
148 (74.7%)
Отвергнута кантонами и/или народом
50 (25.3%)
Популярные инициативы
Предложения сданы
474
Недостаточное количество подписей
120
Отозвано
100
Утратил силу или признан недействительным
6
На момент написания статьи (октябрь 2019 г.)
32
Голосовали:
216 (100%)
Принято кантонами и народом
22 (10.2%)
Отклонено
194 (89.8%)
Контрпредложения (на народные инициативы)
Голосовали:
42 (100%)
Принято
26 (61.9%)
Отклонено
16 (38.1%)
Необязательные референдумы
Законопроекты, выносимые на референдум (-июнь 2019 г.)
3012
Попытка референдума была предпринята, но не прошла на стадии подписания
35
Референдум прошел стадию подписания
190 (6,3% от всех счетов)
Голосование на референдумах (-май 2019)
188 (100%)
Вызов на референдум провален (= парламентский законопроект принят)
108 (57.4%)
Вызов на референдум успешен (= законопроект отклонен)
80 (42.6%)
Источники: Swissvotes (2019); BK (2019)
a Краткое описание всех народных голосований, проведенных в период с 1848 по 2007 год, см. в Linder et al. (2010). О более поздних голосованиях см. https://swissvotes.ch/.
Первый раздел посвящен конституционным поправкам , предложенным Федеральным собранием и прошедшим обязательный референдум. Около четверти всех предложений были отклонены населением и/или кантонами, что отражает довольно скептическое отношение швейцарцев к наделению федерального правительства новыми обязанностями .
Народная инициатива также широко используется, но она не всегда приводит к голосованию. В некоторых случаях предложение оказывается недействительным по практическим или юридическим причинам. Более четверти всех народных инициатив отзываются, иногда после успешных переговоров с властями о внесении встречного предложения. Доля успешных народных инициатив составляет 10 %. Контрпредложения Федерального собрания, которые чаще всего принимаются в прямой конфронтации с инициативой, имеют значительно более высокий процент успеха.
Необязательный референдум - это инструмент, оспаривающий "обычную" законодательную деятельность Федерального собрания. Группы, оспаривающие законопроект, могут не собрать необходимое количество подписей в течение 100 дней. Из таблицы 4.4 видно, что менее 7 % всех законопроектов, принятых парламентом, на самом деле оспариваются. Если же оспаривание на референдуме выливается в народное голосование, у противников законопроекта есть 43 % шансов на успех. Это означает, что менее 3 % всех парламентских законопроектов на самом деле отклоняются на референдуме.
Из этой статистики можно сделать несколько предварительных выводов. Конституционная политика Федерального собрания, которое в основном занимается созданием правовых основ для новых федеральных обязанностей , часто терпит поражение, отклоняясь один раз из каждых четырех голосований. Тем не менее, группы граждан, которые хотят продвигать новые виды федеральной деятельности с помощью народной инициативы , имеют еще меньший успех. Их успех составляет всего 10 %. При первом взгляде на статистику по обычному законодательству можно подумать, что необязательный референдум имеет сравнительно низкий эффект. На самом деле все обстоит с точностью до наоборот по двум причинам. Во-первых, на 6% референдумов обычно выносятся важные законопроекты спорного характера, и если голосование состоится, то шансы противников законопроекта довольно высоки. Поэтому риск поражения необязательного референдума серьезно воспринимается федеральными властями . Во-вторых, как мы рассмотрим в следующей главе, осознание вездесущего риска организации референдума заставляет федеральные власти избегать ловушки референдума двумя способами: во-первых, интенсивный этап предпарламентских консультаций позволяет выяснить степень неодобрения со стороны различных субъектов. Во-вторых, принимая во внимание противоположные мнения, достаточно опасные для того, чтобы все рухнуло, правительство затем представляет в парламент законодательный законопроект, который уже является компромиссом , поддержанным большой коалицией заинтересованных групп и политических партий.
4.3.4 "Тормозящие" референдумы и "инновационные" инициативы: Два разных устройства прямой демократии
Предыдущее обсуждение показало, что и инициативы , и референдумы в некотором роде "корректируют" политику правительства и парламента. Однако, помимо этого, эти два инструмента прямой демократии выполняют принципиально разные функции. Референдум, особенно в его необязательной форме, позволяет людям возражать против предложений властей. Народная инициатива , однако, задумана как активный способ формирования конституционных правил - в большинстве случаев против воли правительства и парламента. С точки зрения гражданина, можно утверждать, что референдум имеет "тормозящий" эффект , а инициатива - инновационный. Давайте рассмотрим это различие подробнее.
4.3.4.1 Тормозящий эффект референдума
Демократы - фракция радикалов s, которая боролась за введение референдума в XIX веке, - считали себя "прогрессивными" и видели в референдуме инструмент для продвижения реформистской политики с помощью народа. Однако все обернулось иначе. С самого начала, когда в 1874 году был введен референдум, он был использован католическо-консервативной оппозицией в своих интересах, а проекты радикального либерального большинства были сбиты, как из пулемета (Steiner 1991, 139).
Демократическим силам пришлось усвоить важный для многих организаторов институционального строительства урок: последствия институциональных проектов очень трудно предугадать. Устройства
