Юлия Иванова - Все о Великобритании

По традиции положение премьер‑министра характеризуется фразой primus inter pares (первый среди равных). Но в действительности остальные министры имеют гораздо меньшее реальное влияние. Причин тому несколько. Прежде всего, королевская привилегия назначать людей на правительственные должности и жаловать им различные почетные титулы на самом деле осуществляется премьер‑министром. Современные средства массовой информации, как правило, сообщают, что премьер‑министр сделал такие‑то назначения, хотя по традиции и считается, что назначения сделала Королева по совету премьера. Эта функция используется премьер‑министром для систематического обновления кабинета. Такая практика получила в последнее время название «перетасовка кабинета» (cabinet reshuffle). Премьеры меняют состав кабинета довольно часто, по крайней мере раз в два года. Несколько новых лиц вводится в состав кабинета, а несколько членов кабинета выводятся из его состава, становясь при этом главами министерств.

Даунинг‑стрит, 10

Еще один рычаг влияния премьера — его публичный имидж. Благодаря средствам массовой информации политическая жизнь страны ассоциируется у людей с премьер‑министром, тогда как других министров многие люди просто не знают в лицо. Это дает премьер‑министру возможность обращаться при необходимости прямо к народу «через головы министров».

Вестминстерское аббатство. Памятники государственным деятелям в северном трансепте

Уинстон Черчилль

Статуя Дизраэли в Ливерпуле

Наконец, премьер направляет деятельность кабинета. Кабинет не успевает обсуждать все насущные вопросы, и именно премьер производит отбор вопросов для обсуждения. Комитеты и секретариат кабинета министров докладывают о результатах своей работы лично премьеру, и он, таким образом, является самым информированным, а стало быть и самым влиятельным членом правительства.

Премьер‑министры начиная с 1940 года:

Уинстон Черчилль (Winston Churchill) (1940–1945)

Клемент Атли (Clement Attlee) (1945–1951)

Уинстон Черчилль (Winston Churchill) (1951–1955)

Энтони Иден (Anthony Eden) (1955–1957)

Гарольд Макмиллан (Harold Macmillan) (1957–1963)

Алек Дуглас‑Хоум (Alec Douglas‑Home) (1963–1964)

Гарольд Уилсон (Harold Wilson) (1964–1970)

Эдуард Хит (Edward Heath) (1970–1974)

Гарольд Уилсон (Harold Wilson) (1974–1976)

Джеймс Каллаган (James Callaghan) (1976–1979)

Маргарет Тэтчер (Margaret Thatcher) (1979–1990)

Джон Мэйджор (John Major) (1990–1997)

Тони Блэр (Tony Blair) (1997 — …)

Если принять во внимание сложность государственного устройства, в состав британского правительства входит не так уж много членов. При этом, в отличие от ряда других стран (например, США), при смене правительства административная деятельность даже самого высокого уровня не переходит из одних рук в другие. Она остается в тех же самых руках — в руках государственных служащих высшей категории. Правительства приходят и уходят, а госслужащие остаются. Не случайно самый высокопоставленный государственный служащий в правительстве имеет титул Permanent Secretary (Постоянный заместитель министра). В отличие от политиков, госслужащие даже самого высокого ранга общественности не известны. Лишь немногие британцы, не связанные с государственной деятельностью, могут назвать имя Постоянного секретаря. Государственная служба является для этих людей карьерой. Наиболее высокие должности обычно занимают люди, проработавшие в этой сфере двадцать и более лет. Заработная плата у таких госслужащих выше, чем у их министров, и они имеют неплохие шансы удостоиться со временем тех или иных почестей. По сравнению с ними министры, даже проработавшие несколько лет, выглядят новичками. Вдобавок госслужащие знают секреты предыдущего правительства, неведомые новому правительству. Поэтому нередко утверждают, что страной управляют не министры, а госслужащие, и определенная доля правды в этом есть.

Статуя Глэдстона в здании парламента

Когда в средствах массовой информации говорят о «мнении на Уайтхолл», то имеется в виду не только мнение министров, но и мнение госслужащих высшего ранга. Уайтхолл — это улица, соединяющая Трафальгарскую площадь и Вестминстерский дворец. На ней расположены два самых старых министерства — Министерство иностранных дел и Министерство обороны. И хотя другие министерства располагаются на других улицах, «Уайтхолл» обычно означает правительство в целом, включая госаппарат.

Британские госслужащие имеют заслуженную репутацию абсолютной политической беспристрастности. Они хорошо понимают, что их власть зиждется на их положении вне политики и на их абсолютной лояльности по отношению к действующему министру.

Критика, которая нередко раздается в адрес госаппарата, затрагивает не столько лояльность служащих, сколько их эффективность. Несмотря на все реформы, самые высокие должности в государственном аппарате до сих пор занимают люди, принадлежащие к узкому кругу выпускников Оксфорда или Кембриджа, которые до того посещали паблик‑скулз. В большинстве своем это специалисты в области истории и классических языков. Критики утверждают, что государственные служащие недостаточно компетентны в вопросах экономики и технологий, а также что они живут в своем собственном мире и оторваны от проблем общества. Министры пытаются скомпенсировать эти недостатки, привлекая сторонних экспертов к работе над различными проектами совместно или параллельно с госслужащими.

Некоторые страны, например США и Канада, имеют федеративное устройство. Это означает, что они состоят из штатов, каждый из которых имеет свое правительство, наделенное полномочиями принимать законы и собирать налоги. В таких странах центральное правительство существует исключительно в силу того, что штаты делегируют ему определенную власть. В Великобритании все обстоит наоборот. Местные органы государственной власти (councils — советы) имеют те полномочия, которыми наделяет их центральная власть. Создаются и упраздняются они тоже исключительно по решению центральной власти. На протяжении XX века британское правительство несколько раз реорганизовывало местные органы власти, упраздняя одни советы и создавая другие.

Не удивительно, что по своей структуре местные органы власти схожи с национальным правительством. Члены совета избираются так же, как и члены парламента и собираются на заседания в Town Hall (ратуше) или County Hall (центральном административном здании графства), где они принимают политические решения. Эти решения воплощаются в жизнь местными чиновниками, которые аналогичны в этом отношении служащим центрального аппарата. Большинству британцев приходится иметь дело именно с местными органами власти. Именно эти органы ответственны практически за все коммунальные услуги и многие другие аспекты повседневной жизни. По своей численности они превосходят национальное правительство в три раза. В национальном правительстве нет института префектов или губернаторов, то есть лиц, отвечающих за определенный географический регион. Поэтому в своей повседневной деятельности советы имеют большую свободу.

Местные органы власти имеют право собирать только один налог; все остальные налоги взымаются центральным правительством. В отличие от государственных налогов, называемых taxes, этот местный (коммунальный) налог называют иногда rates. Раньше это был налог на недвижимость и его размер определялся местоположением и размерами этой собственности. В начале 1990‑х годов он был заменен подушным налогом (poll tax). Подушный налог был одинаков для всех проживающих в сфере действия данного совета. Он оказался крайне непопулярным и был быстро заменен муниципальным налогом (council tax), размер которого определяется стоимостью недвижимости и числом проживающих людей. Недавно центральное правительство ограничило размер местного налога и забрало себе функцию сбора налогов с промышленной недвижимости, хотя часть средств впоследствии передается в местный бюджет. В результате местные органы власти не в состоянии собрать средства, достаточные для выполнения задач, которые возлагает на них центральное правительство, и примерно половину местных бюджетов составляют дотации центрального правительства.

В последнее время контроль со стороны центрального правительства продолжает ужесточаться. Это относится не только к сбору налогов. Появляются новые законы, ограничивающие деятельность местных органов власти. Примером может служить закон, позволяющий школам и больницам по своему усмотрению выходить из подчинения местным органам власти и переходить в подчинение центральному правительству. Эта тенденция определяется явным доминированием национальных политических партий. На местных выборах независимые кандидаты, не принадлежащие ни к какой из политических партий, проходят все реже и реже.