Дэниел Макинерни - США: История страны
Тем не менее, если судить по кампании 1932 года, не вполне было ясно, какую политику выберет новый президент. Временами казалось, будто Рузвельт еще не решил, в чем же он не согласен со своим предшественником. Так, демократы сурово критиковали республиканцев за избыточные траты, безответственный бюджет и недопустимую централизацию власти. Но в то же время сами они ратовали за централизованное экономическое планирование, крупные общественные проекты, введение пособия по безработице и «более справедливое распределение богатства и продуктов». Но уж в одном избиратели были точно уверены: придя к власти, демократы отменят ненавистный «сухой закон».
Рузвельт набрал 57 % народных голосов и 89 % в коллегии выборщиков. Его конкуренты – социалисты, коммунисты, партия противников «сухого закона» и прочие – получили всего 3 % голосов на всеобщем голосовании. Даже в такой тяжелый момент, на пике экономической депрессии, американцы больше склонялись в сторону реформ, а не радикальных изменений.
Беда в том, что у Рузвельта не было четкой программы этих реформ – одни только разрозненные предложения. Однако народ, уставший от идеологических ограничений Гувера, с энтузиазмом воспринимал гибкость нового президента и его склонность к экспромтам. По натуре Рузвельт был экспериментатором и прагматиком; практические результаты волновали его гораздо больше, нежели абстрактные истины. Поэтому новая администрация объявила своей целью помощь население и оздоровление экономики, после чего смело ринулась в бой. А вот стратегию предстоящей борьбы и объем допустимых мер предстояло еще определить (и не раз изменить) по ходу дела.
Первый «новый курс», 1933–1935 годы
Историки часто выделяют в программе Рузвельта два этапа, получивших название Первого и Второго «нового курса». В 1933–1935 годах президент предпринимал активные действия, чтобы преодолеть отчаяние нации и предотвратить дальнейшее сползание экономики в бездну депрессии. Его администрация пыталась реанимировать разваливающиеся общественные институты, оказывала поддержку различным отраслям экономики (делая упор на кооперацию усилий в частном секторе) и экспериментировала с централизованным планированием. С 1935 года, под воздействием растущей критики как слева, так и справа (что было особо важно в свете приближавшихся выборов 1936 года), правительственная политика заметно «полевела», ориентируясь уже не на коллективные усилия, а на усиленный контроль и ответственность со стороны федеральных властей.
Первый «новый курс» начался весной 1933 года с заметного оживления законодательной деятельности. Внимание президента прежде всего привлекли находившиеся в бедственном положении банковское дело и финансы страны. В своем инаугурационном обращении к нации Рузвельт утверждал, что «единственное, перед чем мы должны испытывать страх, – это сам страх». Он попытался ослабить тревогу народа, но не через национализацию банков (как предлагали левые радикалы), а путем упрочения их репутации. Правительственным решением были объявлены четырехдневные «банковские каникулы», на время которых все сберегательные учреждения прекратили свою деятельность. После проведения тотальной ревизии банки, признанные «здоровыми», снова открылись для работы с населением. Те же, которые оказались на грани разорения, подверглись реорганизации под управлением РФК. В результате волну банковских банкротств удалось приостановить; общая сумма вкладов вновь увеличилась, что свидетельствовало о возрастании доверия к государственной финансовой системе. Позже правительство приняло ряд актов, важнейшим из которых был закон о страховании депозитов и создании специального фонда коллективного страхования депозитов. Кроме того, в целях пресечения спекулятивной деятельности коммерческих банков, впредь им запрещалось работать с ценными бумагами (это становилось прерогативой специализированных финансовых организаций); была создана специальная комиссия по надзору за биржевой деятельностью; введен плавающий курс доллара и осуществлен отказ от золотого стандарта.
Вторая группа мер была направлена на оказание прямой помощи безработным и организацию дополнительных рабочих мест. Федеральная администрация по оказанию экстренной помощи потратила 500 млн долларов в виде прямых дотаций (а не займов) правительствам штатов и муниципалитетам. Однако большинство безработных получению пособий предпочитали общественные работы. Служба гражданской консервации рекрутировала молодежь для участия в различных проектах, связанных с лесами, реками и почвой Америки. Недолго просуществовавшее Гражданское управление общественных работ организовывало общественные работы, не связанные с крупными капиталовложениями. Это дало возможность временно трудоустроить четыре миллиона безработных. Оказавшееся более долговечным Управление общественных работ занималось в основном крупными строительными проектами: прокладывало дороги и туннели, возводило мосты, жилые дома, школы, больницы и аэродромы. Эта организация не только решала проблему рабочих мест, но, благодаря массированным закупкам стройматериалов, перекачивала значительные средства в ослабленную национальную экономику.
Для решения сельскохозяйственных проблем были разработаны специальные программы. С целью упорядочивания цен и объемов производства правительство приняло закон о регулировании сельского хозяйства, который стимулировал фермеров сокращать посевные площади. Закон о фермерском кредите осуществлял защиту фермерской собственности, помогая погасить просроченные закладные на дома и земельные участки. Благодаря принятым мерам наметились существенные изменения в сельском хозяйстве Соединенных Штатов. Хозяйства, которые оказались неспособными собственными усилиями (индивидуальными или коллективными) контролировать процесс производства, переходили под прямое управление федерального правительства. Теперь центральное правительство заведовало делами на старой джефферсоновской ферме, определяя основные условия сельскохозяйственной жизни.
В основу четвертой программы, направленной на нормализацию промышленности, лег принятый в 1933 году Национальный закон о восстановлении промышленности. В поисках выхода из депрессии администрация решила прежде всего принять меры против недобросовестного поведения частных предпринимателей, которые произвольно меняли производственные планы, урезали зарплату, увольняли рабочих и сбивали цены на рынке. Закон предписывал всем ассоциациям производителей принять кодексы «честной конкуренции», устанавливавшие объемы производства, минимальный уровень цен, а также основные условия труда. За выполнением программы надзирало Национальное управление экономического восстановления. Многие упрекали Рузвельта в том, что данный закон играет на руку крупным компаниям, которые фактически получали возможность определять условия производства и сбыта в своих отраслям. Однако президент верил, что плюсы крупномасштабного производства – по части эффективности, распределения, ценообразования и сокращения безработицы – перевесят все риски, особенно в условиях затяжного экономического кризиса. Рузвельт доверял «трестам», делая ставку на кооперативные усилия и добровольное согласие в бизнесе.
Там, где доверие не оправдывалось, законодательство предусматривало создание правительственного сектора занятости. Закон также способствовал сплочению рабочего класса. В статье 7(а) утверждалось, что «трудящиеся имеют право создавать организации и заключать коллективные договоры через выбранных представителей». Хотя в отдельных отраслях (например, в автомобилестроении и сталелитейной промышленности) вышла заминка, но в целом по стране членство в профсоюзах резко выросло – за два года с 3 до 4,5 млн человек. До прихода Рузвельта в Белый дом лишь 12 % всех рабочих США были охвачены профсоюзами. На момент же смерти президента в 1945 году эта цифра возросла до 35,5 %. Создавая льготные условия для развития бизнеса, Рузвельт стремился дать шанс и рабочим, чтобы они могли организованным путем отстаивать собственные интересы.
Еще одна программа Конгресса касалась регионального планирования. Она позволяла сочетать общественные работы с сохранением, восстановлением и финансовой поддержкой отдельных экономических районов страны. Широкомасштабный эксперимент был проведен в долине реки Теннесси, протекавшей по территории семи штатов. Перед сформированной Администрацией долины Теннесси (АДТ) ставилась непростая задача: преодолеть разруху в этом отсталом южном крае и создать лучшие условия жизни для местных жителей. Под контролем федерального правительства АДТ развернула строительство дамб и электростанций для снабжения региона дешевой электроэнергией. Кроме того, был возведен завод по производству азотных удобрений, что дало импульс развитию промышленности и сельского хозяйства. В социальной сфере АДТ реализовывала программу образования, здравоохранения и жилищного строительства для населения. Было сделано немало для восстановления и развития этого региона, пострадавшего в результате экономического кризиса и природных бедствий. По сути, АДТ стала экспериментальной лабораторией, на базе которой отрабатывалась правительственная методика регулирования рынка и общественных реформ.
