Позитивные изменения, Том 3 №1, 2023. Positive changes. Volume 3, Issue 1 (2023) - Редакция журнала «Позитивные изменения»
Чтобы проиллюстрировать механизм оценки фактического воздействия в России, можно обратиться к порталу «Оценка регулирующего воздействия»[35]. На нём можно найти описание процедуры ОФВ, которая включает такие шаги, как публичное обсуждение, заседание рабочей группы Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации и формирование отчёта соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Здесь же представлены перечни лучших практик оценки фактического воздействия, из которых видно, что социальный аспект воспринимается в контексте минимизации рисков, а не оценки эффективности и позитивного воздействия.
Первые практики регулирующего воздействия на региональном уровне появились раньше, чем на федеральном – так, Правительство Москвы ввело ОФВ одновременно с ОРВ, причем именно оценки фактического воздействия стали проводиться в первую очередь. В докладе 2018 года (Голодникова и др., 2018) говорится о таких проблемах оценки, как наличие возможностей для обхода через аппараты ведомств, через внесение законопроектов в обход Правительства, недостаточность баз данных и низкий уровень вовлечённости адресатов регулирования. С 2015 года, как отмечают авторы доклада, сужался предмет ОФВ – исключались НПА в рамках национальных проектов и инициатив. Также отмечается аппаратное сопротивление процедуре оценки.
В качестве конкретных практик оценки можно обратиться к «Аналитическому вестнику» Государственной Думы за 2020 год[36]: в оценке фактического воздействия законодательства о развитии малого и среднего предпринимательства используются крайне формальный подход, который принимает во внимание формулировки НПА, виды отчётности и информированность граждан. В этой оценке не приводится ни экономических расчётов, ни какой-либо эмпирической информации о социально-экономическом эффекте регуляций.
В части зарубежных практик ОФВ можно отметить, что в США и Канаде оценке подлежат только те законодательные акты, которые разработаны органами исполнительной власти. При этом в США существует отдельное подразделение для мониторинга реализации законов и федеральных программ – Бюджетное управление Конгресса (Голодникова & Цыганков, 2015). Методика Еврокомиссии устанавливает следующие критерии для оценки воздействий: права человека, влияние на отдельные сектора экономики, экономических игроков, группы населения, культуру и окружающую среду (Там же). Однако наличие единой государственной системы работы с оценкой социальных последствий принятия законодательных актов в области социальных инвестиций не характерно для стран Европейского союза (Орехова, 2022): в ФРГ оценка проводится в региональном разрезе с акцентом на поиск финансовых рисков и формирование правовой среды; во Франции финансовые законы подлежат обязательной оценке, но именно в экономической плоскости.
Таким образом, оценка социального воздействия проектов социального инвестирования не является общей практикой при оценке фактического воздействия ни в России, ни в странах Евросоюза.
Впрочем, законодательно установленные практики оценки фактического воздействия в сфере социальных инвестиций всё же можно найти. Они относятся к проектам социального воздействия (social impact bonds). Так, в Великобритании социальный инвестор, чтобы получить возврат вложенных средств, должен доказать наличие позитивного социального эффекта, оценка которого проводится независимым агентством (медиатором). Стоит отметить, что эта практика находится на стыке всех тех позитивных инструментов, которые были рассмотрены ранее:
• отдельный государственный институт для социальных инвестиций;
• наличие независимой организации-оценщика;
• ориентация на доход и налоговые льготы для инвестора;
• использование методологии для исследования социального импакта[37].
Оператор проектов социального воздействия – госкорпорация ВЭБ.РФ – приводит следующий список участников: исполнитель, инвестор, государственный орган, независимый оценщик и оператор[38]. Этот список можно соотнести с описанными Urban Institute[39] тройкой «государство-инвестор-подрядчик» и двойкой медиаторов. Так, в российской модели роль медиатора несколько ограничена по сравнению с традиционными экспертными медиаторами – не указано, что он проводит экспертизу и оказывает помощь в составлении дизайна проекта до его запуска. Также в российской модели нет лица, которое гарантирует интересы инвестора, кроме самого инвестора.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ФАКТИЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
Обсуждая российский опыт социальных инвестиций, стоит сосредоточиться на трёх способах их правового оформления:
• проекты социального воздействия;
• статус социального предпринимателя;
• государственно-частное партнёрство для инвестиционных проектов по созданию социальных учреждений.
В России одной из законодательных инициатив по внедрению социальных инвестиций эксперты называют пилотную апробацию проектов социального воздействия (social impact bonds, SIB). В рамках соответствующей государственной программы[40] осуществляется привлечение средств инвесторов для финансирования социальных проектов, которые, в случае успешного достижения социального воздействия, получают от государства компенсацию вложенных средств.
Второй рассматриваемый инструмент для правового оформления социальных инвестиций в России – это статус социального предпринимателя. В обзоре существующих льгот статуса социального предпринимателя рассматривается набор преимуществ, который даёт этот статус (Умнов, Плюхина & Матвеев, 2018). В частности, Налоговый кодекс РФ устанавливает льготный налоговый режим для организаций, реализующих социально полезную деятельность (освобождение от налога на добавленную стоимость или от налога на прибыль в разных сферах деятельности). Также на социальных предпринимателей ориентирован ряд государственных программ (вроде программы «Социальная поддержка граждан»), условия которых предполагают, что социальные предприниматели могут быть задействованы в их исполнении. В заключительной части статьи особенности российского правового статуса социального предпринимателя рассмотрены в больших деталях как одно из основных направлений для совершенствования.
Третьим способом правового оформления социальных инвестиций можно считать государственно-частное партнёрство для создания социальной инфраструктуры. Эксперт Национального центра государственно-частного партнерства и платформы «Росинфра» Андрей Бедняков указывает, что только 8 % средств в рамках российских проектов ГЧП направляются в социальную сферу (Бедняков, 2022). При этом доля частных инвестиций в инфраструктуру составляет 2 % от общего объёма в России. Он делает общий вывод о низком уровне развития соответствующих институтов развития, а также об отсутствии эффективной системы регулирования в виде прозрачных конкурсных процедур. Отсутствие внедрения эффективной методологии оценки проектов (например, не используются такие метрики эффективности, как коэффициент возврата инвестиций) можно выделить как основополагающую характеристику российского кейса. В противоположность эксперт приводит пример Канады, где на законодательном уровне для проектов ГЧП введена необходимость наличия методологии оценки и независимого оценщика. Важность метрик для развития социальных инвестиций будет также рассмотрена ниже.
Одной из черт социальных инвестиций, которые отличают их от просто благотворительности, является обязательное измерение достигнутых социальных результатов.
Одной из черт социальных инвестиций, которые отличают их от просто благотворительности, является обязательное измерение достигнутых социальных результатов. Такое условие используется лишь в меньшей части финансируемых государством социальных проектов. В частности, ни статус социального предпринимателя, ни механизм государственно-частного партнёрства для поддержки инвестиционных проектов по созданию социальных учреждений не предполагают измерения социального воздействия. Это является главным недостатком действующих механизмов.
Социальные инвестиции можно определить как вложение средств для получения позитивного
