Татьяна Михалева - Европейское право
– единства и целостности;
– обеспечения баланса между институтами и органами еженационального (межгосударственного) и наднационального характера;
– соблюдения принципа пропорциональности и субсидиарности.
Следует отметить, что в русскоязычной литературе по европейскому праву принято выделять институты и органы ЕС. Поскольку официального перевода учредительных документов ЕС на русский язык не существует, при использовании терминов наблюдаются некоторые разночтения. В настоящем пособии используются термины, применяемые в английской версии Лиссабонского договора: institution (институт), body (орган), office (учреждение), agency (агентство).
В соответствии с Лиссабонским договором в ЕС действует трехуровневая система руководящих и иных инстанций (рис. 3).
Рис. 3. Трехуровневая система руководящих и иных инстанций
Высший уровень занимают институты ЕС – ядро всего механизма управления ЕС (единый институциональный механизм). Согласно ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС включает семь институтов:
• Европейский парламент;
• Европейский совет;
• Совет (Совет ЕС)[24];
• Европейскую комиссию (Комиссию);
• Суд ЕС;
• Европейский центральный банк (ЕЦБ);
• Счетную палату (именуется также Европейской счетной палатой. В англоязычных источниках название Счетной палаты звучит как Суд аудиторов).
Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС закрепляются в Договоре о ЕС (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании ЕС (глава 1 «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.
На основании указанных положений учредительных документов ЕС каждый институт, являясь коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда ЕС).
Кроме того, протоколы к учредительным документам устанавливают четкие правила функционирования судебной системы ЕС («Протокол о Статуте Суда ЕС») и Европейского центрального банка вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»). На уровне текущего законодательства (вторичного права)
ЕС существуют также другие документы, определяющие статус институтов ЕС или их членов (например, «Статут депутатов Европейского парламента», принятый 28 сентября 2005 г.).
Характеризуя структуру институтов ЕС, следует отметить, что она основана не на традиционном разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную. В основе выделения уровней власти в ЕС – объем полномочий институтов ЕС. Эквивалент принципу разделения властей составляет институциональное равновесие, которое достигается посредством некоторых процедур невмешательства одних институтов в компетенцию других институтов ЕС, а также взаимодействия институтов ЕС в случае пересечения компетенций. Каждому институту отведена собственная роль в институциональной системе ЕС:
– общие направления и приоритеты развития ЕС определяются Европейским советом, в состав которого входят национальные и общеевропейские лидеры;
– нормотворческие полномочия возложены в ЕС на (i) Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС и представляющий непосредственно их интересы;
– на Суд возлагается задача следить за сохранением институционального баланса путем выявления нарушений и применения наказаний за допущенные нарушения;
– Счетная палата осуществляет внешний финансовый контроль, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов, а также в проверке эффективности исполнения бюджета ЕС;
– Европейский центральный банк отвечает за проведение Европейской монетарной политики.
Соблюдение институционального равновесия предполагает исполнение каждым институтом ЕС тех задач, которые на него возложены Договорами, с учетом полномочий других институтов.
Инстанции ЕС, не получившие статус института ЕС, именуются его органами. Количество органов не является фиксированным: они могут создаваться как в соответствии с учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов ЕС.
Органами ЕС, в частности, являются:
• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 ст. 13 Договора о ЕС; глава 2 «Консультативные органы ЕС» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (ст. 160 Договора о функционировании ЕС);
• Европейский омбудсмен (независимый орган, расследующий случаи нарушения порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС, кроме Суда ЕС при осуществлении им своих юрисдикционных функций (ст. 228 Договора о функционировании ЕС);
• Европейский контролер по защите данных – особый «информационный омбудсмен» ЕС, учрежденный в 2000 г. Европарламентом и Советом ЕС для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;
• Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС;
• Европейская прокуратура в случае ее создания, что прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (ст. 86 Договора о функционировании ЕС).
Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (до вступления Лиссабонского договора в силу они считались разновидностью органов).
Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств ЕС, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью юридического лица. Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы) статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.
Аналогично органам ЕС система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство). Однако в основном появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов – Европарламента и Совета ЕС. В частности, это относится ко всем европейским агентствам (кроме Европейского оборонного агентства) и другим аналогичным учреждениям, которые созданы на основе актов текущего законодательства ЕС.
Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых исполнительных агентств – временных учреждений, создаваемых по решению Комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС, например созданное в конце 2007 г. Исполнительное агентство по научным исследованиям[25].
2.2 Европейский парламент
2.2.1 Значение, порядок избрания, состав и структура
Европейский парламент – институт ЕС, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. – Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. – Европейский парламент). Термин «Европейский парламент» стал официально использоваться с 1962 г, однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС лишь после поправок в Единый европейский акт 1986 г., вступивший в силу в 1987 г Сокращенное наименование «Европарламент» является неофициальным. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (ст. 20 и ст. 22 Договора о функционировании ЕС; ст. 39 Хартии ЕС об основных правах).
Численный состав Европарламента созыва 2014/2019 насчитывает 751 депутата (включая Председателя). Количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения[26].. До вступления в силу Лиссабонского договора это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Европарламент 2009/2014 насчитывал 736 депутатов[27]). Согласно Лиссабонскому договору квоты государств-членов определяются в соответствии со специальным решением, издаваемым Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 ст. 14 Договора о ЕС).
