Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
На практике по рассматриваемому вопросу существовала неопределенность. Не наблюдалось единогласия и среди государственных органов.
Так, Счетная палата РФ со ссылкой на ранее действовавшую редакцию ст. 69 БК РФ, предусматривавшую «ассигнования на содержание бюджетных учреждений», признавала существование собственных нужд учреждений[163]. В действующей редакции БК РФ эти ассигнования называются «бюджетными ассигнованиями для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения» (ст. 69.1 БК РФ).
Министерство финансов Российской Федерации, напротив, считало, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для собственных и для государственных (муниципальных) нужд.[164]
По мнению Р.Ю. Точилина, такая точка зрения более соответствует экономической и правовой природе государственного контракта, поскольку при возникновении у государственного заказчика каких-либо финансовых обязательств в ходе исполнения контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких средств на собственные и бюджетные.[165]
Проблема разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» рассматривалась в юридической литературе.
По мнению Е.А. Суханова, «ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах – публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) – возникло то или иное гражданское (чаще всего договорное) правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества – непосредственно государственного или имущества этого юридического лица – включается результат товарообмена (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т. д.)».[166]
Заметим, что сложность вопроса о разграничении нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» дополнялась отсутствием определенности по вопросу о правовой природе имущества, полученного учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности. Ведь если признавать это имущество (в частности, финансовые средства) принадлежащим учреждению на самостоятельном вещном праве, не являющимся правом оперативного управления[167], напрашивается вывод о том, что за счет этого имущества учреждение вправе самостоятельно осуществлять закупки без соблюдения норм Закона о размещении заказов[168]. Если же «право самостоятельного распоряжения» таким имуществом признавать разновидностью права оперативного управления[169], представляется очевидной обязанность учреждения размещать заказы, финансируемые за счет этих средств, в соответствии с Законом № 94-ФЗ.
О сложности разграничения нужд на «собственные» и «государственные (муниципальные)» свидетельствует различие в подходах по этому вопросу среди специалистов. Так, например, по мнению А.В. Мадьяровой, «потребности учреждений в продукции могут быть отнесены к муниципальным нуждам, если продукция предназначена для использования в деятельности учреждений, связанной с решением вопросов местного значения (например, покупка парт, компьютеров для обучения в муниципальных школах, покупка медтехники для лечебно-профилактической работы в ЛПУ и т. п.), и должны быть отнесены к собственным нуждам учреждения, если закупаемая продукция используется для обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения (например, покупка телевизоров для оборудования учительской, служебного транспорта для перевозки сотрудников и т. д.)».[170]
Нетрудно заметить, что приведенному разграничению нужд на «муниципальные» и «собственные» крайне сложно следовать на практике. Как, например, определить заранее, для чего закупается компьютер или телевизор в школе: для учебного процесса или «обеспечения внутренней жизнедеятельности учреждения»? Является ли критерием разграничения субъект, который будет пользоваться имуществом?
Подобные вопросы в настоящее время сняты законодателем. С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ[171] Закон о размещении заказов в части определения государственных и муниципальных нужд (ст. 3) был дополнен указанием на потребности государственных и муниципальных заказчиков. Таким образом, законодатель разрешил многочисленные проблемы на практике, указав, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются не только потребности соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), но и потребности государственных и муниципальных заказчиков. Отсюда следует, что государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать любые заказы в соответствии с Законом № 94-ФЗ.
Некоторые судебные решения содержат формулировки, подтверждающие заявленную позицию. Так, например, в постановлении ФАС Центрального округа от 20 октября 2010 г. по делу № А62-9851/2009 сказано: «Анализируя требования ч. 5 ст. 17, ч. 1 ст. 24, ч. 8 ст. 34, ч. 1 ст. 57 Закона № 94-ФЗ, суд сделал правильный вывод о том, что лицо становится участником размещения заказов с того момента, когда оно в установленном порядке открыто изъявило желание заключить государственный или муниципальный контракт (подача заявки на участие в конкурсе или аукционе, котировочной заявки), а сами по себе ознакомление претендента с документацией в электронном виде (без извещения в той или иной форме заказчика либо уполномоченного органа о своих намерениях, притязаниях) и его обращение в контролирующий орган или суд (сразу, без открытого выражения воли перед этими лицами) не могут рассматриваться как необходимые и достаточные условия для признания жалобы поданной надлежащим субъектом».[172]
Таким образом, законодатель ввел понятие государственных (муниципальных) нужд («государственных (муниципальных)» в широком смысле слова), в состав которых включил нужды (потребности) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований («государственные» (муниципальные) в узком смысле слова), а также собственные нужды (потребности) государственных (муниципальных) заказчиков (рис. 2).
По нашему мнению, цели создания казенных учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ), а также субсидиарная ответственность собственника по долгам этих учреждений являются определяющими аргументами в пользу той точки зрения, в соответствии с которой все собственные нужды казенных учреждений являются одновременно и государственными (муниципальными). Этой же позиции, как нам представляется, придерживается законодатель.
Несколько сложнее обстоит дело с бюджетными учреждениями, по обязательствам которых собственник их имущества ответственности не несет (п. 3 ст. 120 ГК РФ). Однако нужды бюджетных учреждений, по нашему мнению, также следует относить к государственным (муниципальным) нуждам в связи с тем, что создаются эти учреждения: а) публично-правовыми образованиями; б) для выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления; в) в социально значимых (публичных) сферах (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т. д., ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[173]). Можно утверждать, что Законом № 94-ФЗ предусмотрено два основных вида государственных (муниципальных) нужд: а) нужды Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и б) собственные нужды государственных (муниципальных) заказчиков[174]. Удовлетворение этих нужд осуществляется в соответствии с указанным Законом. В связи с этим деление нужд на «государственные (муниципальные)» (в узком смысле слова) и собственные нужды заказчиков перестало иметь практическое значение.
Государственные (муниципальные) нужды
(«государственные (муниципальные)» в широком смысле слова)
Рис. 2.
Еще до внесения изменений в ст. 3 Закона № 94-ФЗ в юридической литературе высказывались предположения о единстве собственных нужд учреждений и государственных (муниципальных) нужд. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение, хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ».[175]
По утверждению Е.А. Суханова, «государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное юридическое лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)».[176]
