Михаил Брагинский - Договорное право. Книга первая. Общие положения
Надзор за соблюдением соответствия правовых актов Конституции РФ осуществляет Конституционный Суд РФ (ст. 125 Конституции РФ, а также гл. IX Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»[47]).
Статья 3 ГК ограничивается в отношении указов Президента Российской Федерации установлением того, что они не должны противоречить Кодексу и иным законам. Конституция РФ лишь самым общим образом определяет направления деятельности Президента Российской Федерации (ст. ст. 83–89). В п. 3 ст. 90 Конституции РФ, посвященном принимаемым Президентом РФ актам, предусмотрено, что его указы обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ, а также федеральным законам. Отсутствие в Конституции РФ перечня вопросов, подлежащих регулированию только законом, позволяет толковать правотворческую деятельность Президента РФ достаточно широко. При отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу, а также прямого указания на возможность его урегулирования только законом Президент, не выходя за рамки ст. ст. 80–90 Конституции РФ, может опережающе издать нормативный указ по соответствующему вопросу. Однако издание такого указа не является препятствием для принятия закона по тому же вопросу. При этом содержание закона не может быть ограничено содержанием соответствующего акта Президента[48].
Применительно к регулированию договорных отношений можно указать на довольно большое число норм ГК, содержащих отсылку исключительно к законам. Так, например, в силу п. 2 ст. 332 ГК только законом может быть осуществлено установление «законной неустойки» с запретом не только ее уменьшения, но и увеличения контрагентами, только законом может быть определен перечень имущества граждан, которое нельзя вообще сдавать в залог или сдача которого в залог ограничена (п. 2 ст. 336 ГК). Если заключен договор найма жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда, то в случаях, когда этот наем имеет социальный характер, парализовать (исключить) действие Гражданского кодекса могут только акты, составляющие жилищное законодательство (п. 3 ст. 672 ГК). Пункт 2 ст. 525 ГК содержит отсылки к законам о поставке товаров для государственных нужд, а сходные отношения в области строительства должны регулироваться законом о подрядах для государственных нужд (ст. 768 ГК) .
Постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы гражданского права, в силу той же ст. 3 (п. 4) ГК могут быть изданы «на основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации». Приведенная норма соответствует ст. 115 Конституции Российской Федерации. Эта последняя предусматривает, что Правительство Российской Федерации издает обязательные к исполнению постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
Необходимость издания соответствующего акта на правительственном уровне предусмотрена в ряде законов. Так, например, Закон от 17 мая 1996 г. «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенности социальной защиты организаций угольной промышленности» предусмотрел, что «типовые условия долгосрочных договоров поставок угля и (или) продукции его переработки определяются Правительством Российской Федерации»[49].
Вместе с тем акты Правительства, регулирующие договорные отношения, могут применяться во всех случаях, когда в соответствующей норме ГК содержится прямое указание на возможность издания по данному вопросу «закона или иного правового акта». Применительно к «публичным договорам» Правительство Российской Федерации может в случаях, предусмотренных в законе, издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении таких договоров (п. 4 ст. 426 ГК). При этом Закон РФ «О защите прав потребителей»[50] дополнил свое указание на то, что отношения в области защиты прав потребителей регулируются настоящим Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами и правовыми актами, специальной оговоркой. Она состоит в том, что Правительство РФ не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей.
Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ отличаются по юридической силе от закона, в частности, тем, что в случае противоречия вышестоящему акту (Кодексу или иному закону) суд, установивший указанное противоречие, не только может, но и обязан применить взамен указа или постановления Правительства соответственно Кодекс или соответствующий закон.
По этой причине одно из приложений к Постановлению Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»[51] (Приложение 1 «Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности») в соответствии с Законом о порядке введения первой части Гражданского кодекса РФ не может применяться. Дело в том, что перечень видов деятельности, которыми юридические лица и граждане – предприниматели могут заниматься и соответственно заключать договоры только на основе специального разрешения (лицензии), как предусмотрено в п. 1 ст. 49 ГК, определяется непременно законом.
В данном случае имело значение то, что в отличие от всей первой части нового Кодекса, вступившей в силу с 1 января 1995 г., его четвертая глава, в которой помещена ст. 49, в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[52] начала действовать раньше, а именно с 8 декабря 1994 г. Следовательно, с указанного момента утверждать перечень подлежащих лицензированию видов деятельности и тем самым определять возможность заключения соответствующими лицами, связанных с соответствующей деятельностью договоров Правительство уже не могло. По этой причине в случае, когда, например, в деле о признании договора недействительным возникает вопрос о том, подлежала ли соответствующая деятельность лицензированию либо нет, следует принимать во внимание ст. 4 Вводного закона, по которой изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые, согласно части первой Кодекса, могут регулироваться только федеральными законами, имеют силу лишь до введения в действие соответствующих законов. Следовательно, подлежащими лицензированию могут считаться только те виды деятельности, которые установлены органом, обладавшим необходимой компетенцией в силу ранее действовавшего законодательства, а если речь идет об акте, принимаемом после 8 декабря 1994 г., – только законом РФ. Соответствующее положение имеет значение для определения действительности договоров, для заключения которых необходимо иметь лицензию.
Отмеченное обстоятельство, к сожалению, не было учтено Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в одном из рассмотренных им дел. В нем возникли вопросы о необходимости лицензирования соответствующей деятельности (по публичному показу кинофильмов). В качестве основания для положительного вывода об обязательном лицензировании деятельности, явившейся предметом соответствующего договора, было указано Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. При этом Президиум указанного суда особо отметил, что в силу Вводного закона постановления, принятые до вступления в силу ГК, в частности на уровне Правительства РФ, продолжают действовать после 1 января 1995 г. При этом не было принято во внимание, что гл. 4 ГК, допускающая возможность введения обязательности лицензирования только законом, к моменту издания соответствующего акта Правительства РФ уже действовала[53].
Как уже отмечалось, к числу нормативных ГК отнес помимо актов правовых (законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ) также акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (в общепринятой ранее терминологии – «ведомственные акты»). В п. 7 ст. 3 ГК предусмотрено, что органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных Кодексом, другими законами и иными правовыми актами, т.е. как указами Президента РФ, так и постановлениями Правительства РФ. Следовательно, издание любого ведомственного акта должно быть основано на указании, содержащемся в акте правовом. Так, один из важнейших для банковского законодательства актов – Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации от 9 июля 1992 года[54] – был издан Центральным банком РФ по поручению, содержавшемуся в Постановлении Президиума Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации от 25 мая 1992 г.[55] В качестве примера можно сослаться и на ст. 9 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»[56]. В этой статье предусмотрено право Центрального банка РФ издавать «нормативные акты, обязательные к исполнению в Российской Федерации резидентами и нерезидентами».
