Мария Погорелко - Источники и основания государственных политик в России
Принятие различных доктринальных документов началось с самого образования современной Российской Федерации. Первые документы подобного рода были приняты еще Верховным Советом[16]. Затем после кризиса 1993 г. и референдума по Конституции Российской Федерации разработка и принятие таких актов перешли в компетенцию Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. На федеральном уровне органы законодательной власти практически были исключены из числа субъектов правотворчества, принимающих доктринальные документы, чего нельзя сказать об уровне субъектов Российской Федерации, где зачастую наиболее важные доктринальные документы принимаются в форме законов субъектов Российской Федерации[17].
В Конституции Российской Федерации из всего разнообразия форм и видов действующих доктринальных актов упоминаются только три: послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом они лишь упоминаются, прямо не предусматривая необходимость принятия регулирующих их правовых актов и не определяя их статус.
Так, в п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что к исключительному ведению федеральных органов государственной власти относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Однако дальнейшего системного правового регулирования доктринальные документы не получили.
С 2000-х годов принятие различных доктринальных документов имело практически массовый характер, уже многие сферы общественных отношений охвачены ими и практически все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Хотя, как это будет показано в дальнейшем, действенность такого подхода не выдерживает критики.
Несмотря на значительное число существующих доктринальных документов, в Российской Федерации так и не был принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различия между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов. Но главная сложность заключается в том, что непонятен статус доктринальных документов, их обязательность для исполнения, сам механизм их исполнения, их соотношение между собой. На данный момент невозможно скоординировать один доктринальный документ с другим, поскольку опять-таки непонятен их статус и юридическая сила.
В результате складывается ситуация, в которой доктринальные документы имеют характер не правовых, а политических актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обусловленных необходимостью развития общества и государства. Таким образом, на сегодня единственным выходом для определения статуса и места доктринальных документов в иерархии правовых актов остается классификация их по юридической силе, в соответствии с которыми были приняты (утверждены) конкретные документы (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации и т. д.) и придание этим доктринальным документам силы того акта, которым они были оформлены.
Таким образом, представляется необходимым нормативный правовой акт, регулирующий статус доктринальных документов, их виды, порядок принятия и требования к содержанию. Подробнее предложения по такому акту рассматриваются в главе 3.
В общей сумме с начала 1990-х годов было принято более 800 различных внутригосударственных доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Только за 2008 г. было принято более 50 новых доктринальных документов. Однако, несмотря на их значительное число, все они неоднородны как по форме, так и по содержанию. Необходимо отметить, что по сфере регулирования в 2000-х годах доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с 1990-ми годами, что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Так, большая часть документов 1990-х годов принималась по вопросам реформирования экономики и в сфере социальной политики. Среди более поздних значительно чаще встречаются документы, посвященные развитию отдельных отраслей промышленности (особенно стратегически важных), таких как оборона, правовая система, хотя, конечно, вопросам социальной политики по-прежнему отводится значительная часть документов, но при этом практически полностью отсутствуют программы реформирования экономики.
Доктринальные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по видам. Обобщая все сказанное, в имеющемся неупорядоченном массиве можно выделить несколько их основных видов: доктрины, программы, концепции, стратегии и ряд других. Количественное соотношение и общая характеристика видов доктринальных документов представлены в табл. 1 и 2. Каждый из этих видов имеет свою специфику как в порядке принятия и правовом регулировании, так и в правовом статусе в целом. Поэтому необходимо рассмотреть каждый вид доктринальных документов отдельно.
Таблица 1
Уровень принятия российских доктринальных документов с 1992 по 2010 г.
При виде такого множества документов становится ясно, что при управлении невозможно опираться на столько стратегий или концепций. А коль приняты 259 концепций, то казалось бы должно быть столько же и политик во исполнение этих концепций. Но на самом деле как концепции зачастую не имели никакого управленческого содержания, так и «политики» издавались вовсе не для их реализации, а скорее как дань политической коньюнктуре.
Рассмотрим отдельные виды претендующих на доктринальность существующих документов.
Таблица 2
Соотношение основных характеристик российских доктринальных документов
2.2.1. Послания Президента Российской Федерации
Правовое регулирование посланий Президента Российской Федерации ограничивается их упоминанием в Конституции Российской Федерации (п. «е» ст. 84), Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Соответственно отсутствует и их дефиниция. Имеются два основных вида посланий: послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Послание) и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Бюджетное послание). Также законодательство не содержит запрета на обращения и послания Президента Российской Федерации по другим вопросам.
Из вышеназванных положений Конституции Российской Федерации о том, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80) и обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84), можно сделать некоторые выводы. Именно в своем Послании Президент Российской Федерации может определять основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год, а также давать свою оценку положению дел в стране.
Но основной проблемой посланий является неясность их статуса. Другие программные документы также не определяют свой статус, но они оформляются, как правило, соответствующим правовым актом органов государственной власти, силу которого им можно придать. Послания же вообще никаким актом не оформляются. Из этого следует, что они сами по себе могут быть не обязательны для исполнения. Кроме того, понятно, что столь сжатый документ не может содержать необходимого числа управленческой атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что послания во многом имеют характер декларативного политического документа, который представляет общественности позицию главы государства. Но конституционная норма, согласно которой в Послании определяются основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год является в управленческом смысле весьма требовательной. Однако эта норма ни правового, ни практического подкрепления не имеет.
Учитывая все вышеперечисленное, представляется возможным реконструировать следующее определение послания. Итак, послание – ежегодный политический документ, представляемый Президентом Российской Федерации, дающий оценку положению дел в стране и определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства на соответствующий год.
Несмотря на свою декларативность, послания могут оказывать серьезное влияние на политический и законотворческий процесс. Это вытекает из полномочий Президента Российской Федерации и возможностей его влияния на указанные процессы. Так, на политический процесс Президент Российской Федерации может влиять путем назначения Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), принятия решения об отставке Председателя Правительства Российской Федерации, назначения федеральных министров и освобождения их от должности, назначения глав регионов Российской Федерации и т. д. Учитывать позицию Президента Российской Федерации, изложенную в Послании, необходимо в законотворческом процессе, т. к. он обладает законодательной инициативой и правом отлагательного вето на принятые законопроекты.
