Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия
С одной стороны, предписания – это непосредственные указания нормативного правового акта о юридической возможности выполнения некоторых операций: оперативно-розыскных мероприятий, мер непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств, оружия) и т. д. С другой стороны, это опосредованные указания правоприменительных актов: о государственной регистрации, предоставлении сертификатов, разрешений, государственной поддержки и т. д.
Материально-технические действия и предметы, используемые при их совершении, также включены в операциональные характеристики воздействия, но они не являются предписаниями. В связи с этим комплекс мероприятий по достижению управленческих целей
Й. Кхол разделяет на две группы: 1) управленческие решения; 2) управленческие действия, подчеркивая, что они рассматриваются как система и, взятые отдельно, не могут быть характеристикой управления как деятельности[94].
Отдельное рассмотрение только материальных средств влияния приведет к неудовлетворительному результату, поскольку это объекты, используемые тем или иным способом в реализации функции, достижении целей и решении задач государственной администрации. Они находятся вне субъекта управления, могут быть использованы как средства любой социальной деятельности (деньги выступают и средством платежа и средством измерения величины административного штрафа, оружие – и средством противодействия противоправным деяниям и средством их совершения и т. д.).
Метод воздействия включает не только средства деятельности, но и «действия по их применению, а также последовательность действий или операций, которую надо совершить, чтобы из заданного или выбранного материала получить необходимый продукт»[95].
А. В. Малько отмечает, что все правовые средства можно подразделить на средства-установления (инструменты) и средства-деяния (технологии). Первые отражают социальную статику, определяя только способы воздействия, зафиксированные в правовых актах. Вторые касаются способов реализации права в урегулированных общественных отношениях, тем самым они отражают социальную динамику[96].
Определенные средства-установления всегда связаны с юридической технологией их применения и непрерывно сопутствуют друг другу. Например, механизм лицензирования заключается в нормативном установлении лицензионных условий и требований, порядка рассмотрения обращений за выдачей лицензий, уточнения и персонализации стандартов ведения деятельности, осуществления надзора и решения вопроса о прекращении действия разрешения. Б. И. Путинский справедливо отмечал, что «каждое средство образует некоторый комплекс действий юридического характера, вследствие чего оно подвергается законодательному регулированию с разных сторон – порядка оформления, определения содержания, способов и сроков осуществления и т. д.»[97], что свидетельствует об их особом операциональном уровне.
Иначе говоря, к административно-правовому воздействию также следует относить процедурно-процессуальную последовательность правотворческих, правоприменительных и правореализующих операций, которые необходимо совершить для достижения поставленных целей. Они выражены в методиках, выработанных как результат административной практики.
Оформленные в нормативных правовых актах методики (методические рекомендации, указания и т. д.) представляют собой стандарты, предъявляемые к профессионально-практической деятельности государственной администрации. Они организованы как предписания ее функционирования, ориентированные на достижение результата, сообразного поставленной цели. Методики в отличие от «конструктивно-технических разработок», используемых при создании нормативных правовых актов, описывающих, каким должен быть результат их реализации, что произойдет с заданным объектом, обращены только к представителям государственной администрации и лишь «фиксируют результаты прошлых деятельностей, из переработки которых они и возникают»[98].
Отдельные методики обобщают нормативный материал по одному и тому же институту административного права, что имеет место, например, в Разъяснениях Росстрахнадзора от 14.04.1995 г. по отдельным вопросам осуществления страховой деятельности на территории России[99], письме ГТК России «О направлении методических рекомендаций по применению методов определения таможенной стоимости» от 19.12.2003 г. № 01–06/49564[100].
Иные методические указания, которые встречаются наиболее часто, дают алгоритмы выполнения практических операций, что обобщено, в частности, в Правилах расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в России[101], постановлении Госстроя России «Об обязательной сертификации продукции и услуг (работ) в строительстве» от 29.04.1998 г. № 18–43[102], Методических указаниях о порядке ведения радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий[103] и др.
СЗТУ приняло Положение о порядке разработки, утверждения и внесения изменений в технологии работы структурных подразделений таможенных органов[104]. Согласно этому документу методики, выраженные в технологиях таможенной деятельности, могут быть: частными, т. е. регламентировать работу одного подразделения таможни, и комплексными, т. е. регламентировать работу нескольких подразделений таможни, порядок их взаимодействия с подразделениями сторонних организаций. Технологии должны отражать последовательность действий от момента появления товара в зоне таможенного контроля до его выпуска: взаимодействие с СВХ и таможенными складами; контроль за доставкой товара; процедуру документального таможенного оформления; технологии досмотра; процедуры взаимодействия функциональных подразделений и т. д.
В УТУ действуют технологические схемы взаимодействия таможен УТУ с территориальным управлением Минкультуры России по сохранению культурных ценностей в г. Екатеринбурге, таможенного оформления и таможенного контроля товаров, помещенных под таможенные режимы, отличные от основных таможенных режимов, предварительной подготовки данных об участниках ВЭД[105] и около 90 технологических схем между подразделениями таможен УрФО. Аналогичная практика встречается в иных таможенных органах.
Функционирование государственной администрации – деятельность профессионально-практическая, поэтому следует оговорить условия использования методик, ибо они не могут быть истинными или ложными, правильными или неправильными, а только проверяются на применимость или неприменимость.
Основополагающим условием является законность применения той или иной методики. Иными словами, она должна соответствовать закону по существу, отражать цели, поставленные в законе, а лицо, ее применяющее, руководствоваться законосообразной мотивацией (например, при личном досмотре достигается цель получения доказательств, а не унижение человеческого достоинства[106]). Методика должна содержать необходимые и достаточные процедурно-процессуальные правила, позволяющие получить требуемый результат, использоваться компетентным представителем государственной администрации и быть надлежащим образом оформленной.
Используя приведенную Т. Парсонсом функциональную структуру социальной деятельности, методы реализации функций государственной администрации можно разграничить по следующим группам.
1. При выполнении внутренне-результативной функции «поддержания образца». В отношениях монофункциональности одной системы деятельности используются методы государственно-руководящего воздействия. Происходит создание или переопределение функций подчиненной системы. При этом не имеет значения, создана ли система стационарно или ситуационно. Например, в условиях чрезвычайного положения только в приказном порядке регулируется поведение субъектов, подвластных правоохранительным органам, занятых их ликвидацией[107]. При этом как государственные служащие, так и мобилизованные и иные привлеченные лица заняты решением тождественных задач.
2. При выполнении внешне-результативной функции достижения цели. В отношениях софункциональности, когда представители государственной администрации и подвластные субъекты не имеют общих функций, используются методы государственного управленческого воздействия, которые направлены только на определение способов функционирования систем. В частности, система деятельности, связанная с оборотом оружия, обладает собственной функцией – создания условий для самозащиты, но способы ее функционирования определяют органы, выполняющие свою функцию – обеспечения общественного порядка и безопасности. При определении способов функционирования вводятся режимы, основанные на сочетании правоограничений, лицензировании, квотировании, сертификации, регистрации единиц оружия и боеприпасов[108].
