Ольга Борзунова - Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования

Авторы кодекса считали, что введенная с 1 января 1992 г. Правительством РФ налоговая система превысила предельно допустимое налоговое давление на экономику, результатом чего стала невозможность осуществления не только расширенного, но и простого воспроизводства. К счастью, «инстинкт самосохранения» у российской экономики оказался достаточно силен, но форма его реализации стала весьма далекой от той, которая ожидалась «младореформаторами». С одной стороны, начала стремительно увеличиваться доля бартера в расчетах между предприятиями, что, по-видимому, и предотвратило полный коллапс экономики, а с другой, – значительная часть хозяйственной деятельности усилиями государства была «выдавлена в тень».

В проекте налогового кодекса подчеркивалось, что простое снижение ставок действующих налогов – важный, но далеко не главный шаг в направлении создания эффективной налоговой системы. В нем фиксировался новый подход к классификации действующих налогов и на его основе другое видение организации налоговой системы. Все налоги делились на две большие группы: условно постоянные и условно переменные.

К условно постоянным были отнесены налоги, прямо не зависящие от уровня производства, продаж и иных экономических показателей, связанных с деловой активностью (например, налоги на имущество, за использование трудовых ресурсов, фиксированный налог на лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью и т. п.). Их экономическая сущность рассматривалась как аналогичная условно постоянным затратам в себестоимости продукции и состояла в том, что позволяла снижать удельный вес налоговых платежей пропорционально росту объемов производства. Такие налоги не наказывают производителя за его успех, а, напротив, побуждают к наращиванию выпуска продукции. К условно переменным относились налоги, напрямую связанные с деловой активностью (например, НДС): чем выше деловая активность, тем выше налог.

Налоговая система от 1 января 1992 г. во главу угла ставила переменные налоги, и лишь постольку, поскольку опиралась на постоянные налоги. В кодексе В.Н. Фролова предлагалось в перспективе поменять роли этих двух групп налогов местами. Идея заключалась в следующем. Условно постоянные налоги являются структурообразующими, так как они:

– поощряют переток капиталов из менее эффективных областей применения в более эффективные;

– стимулируют деловую активность и не позволяют налогоплательщику «залечь на дно», покрывая лишь свои минимальные жизненные потребности, «проедая» весь доход;

– создают гарантию наполняемости определенной части бюджета, поскольку они взимаются вне зависимости от результатов деятельности налогоплательщика.

В условно постоянных налогах одновременно присутствует как мягкость, так и жесткость. Их мягкость заключается в том, что они создают для всех налогоплательщиков одинаковую (пропорциональную уровню деловой активности) и ограниченную нагрузку и в этом смысле смягчают социальные контрасты и напряженность. С другой стороны, эти налоги непосредственно не влияют на сложившуюся структуру капитала, являясь, в некотором смысле, консервативными (стабилизирующими). Жесткость же условно постоянных налоговых платежей обусловлена тем, что они не учитывают отраслевой специфики, безжалостны к низкорентабельным и ресурсоемким производствам, не принимают во внимание, насколько объективны те или иные обстоятельства, определяющие их низкую эффективность.

Авторы проекта отдавали себе отчет в том, что жесткости в условно постоянных налогах, вообще говоря, больше, чем мягкости. Форсированное введение этих налогов ускорило бы разорение «лежачих» производств, что не могло не обострить и без того непростой социальный фон того времени. Однако, если всерьез исходить из необходимости глубоких структурных изменений в экономике, то нельзя не признать, что достигнуть этой цели, ничем не поступаясь, в принципе невозможно. Повышение же роли условно постоянных налогов обеспечило бы дополнительную свободу и преимущества наиболее эффективным секторам и задало бы правильное направление структурного сдвига в экономике страны. С другой стороны, указанная жесткость условно постоянных налогов являлась главным их недостатком. Они сильно ударяли по источникам налога, не используемым в предпринимательской деятельности.

Условно переменные налоги зависели только от предпринимательской активности налогоплательщиков и не «били по карману» тех, кто обладал большим налогооблагаемым имуществом и при этом не имел дохода. Условно переменные налоги не позволяли объекту налогообложения со временем «иссякнуть», поскольку каждый месяц появлялся новый объект налогообложения.

В то же время для разных отраслей в экономике был предпочтительнее один вид налогов. Для капиталоемких и не очень прибыльных отраслей выгоднее было введение условно переменных налогов, зависящих от прибыли и не учитывающих стоимость находящегося на балансе имущества. Для предприятий торговли, в свою очередь, предпочтительнее было использовать условно постоянные налоги, которые взимались в твердой сумме и не зависели от получаемой прибыли.

Предложенная классификация налогов вела к принципиальным изменениям самой конфигурации налоговой системы. Наиболее ярким явлением здесь стал отказ от налога на прибыль и замена его налогом на средства предприятий, направляемые на потребление. Логика была следующей. Прибыль – основной источник расширенного воспроизводства (а в высокоинфляционной среде первой половины 1990-х гг. – и простого тоже). Чем выше налогообложение источника для осуществления инвестиций, тем, соответственно, ниже эти инвестиции. Технологии ухода от декларирования прибыли к тому времени уже достигли такого расцвета, что «спрятать» практически любую прибыль для хорошего финансиста не составляло труда. Таким образом, налог на прибыль плохо выполнял фискальную функцию, но одновременно «хорошо» подавлял инвестиционный процесс.

Решение указанных проблем виделось во введении (модификации) следующей системы налогов.

Налог на средства предприятий, направляемый на потребление. По сути, это был несколько модифицированный подоходный налог, только привязанный не к отдельному работнику, а к юридическому лицу в целом. Ставку по этому налогу трудно было назвать щадящей. Разработчики предложили ее на уровне 70 %.

Налог на добавленную стоимость. Несмотря на то что к этому налогу авторы проекта относились с некоторой настороженностью, предлагалось его сохранить, хотя и резко снизить ставку (до 13 %).

Налог на имущество. Этому налогу в проекте кодекса уделялось особое внимание. Авторы проекта считали, что заметное увеличение ставок по данному налогу заставит предприятия более эффективно распоряжаться имеющимися ресурсами. Если же менеджмент предприятия не справляется со стоящими задачами, то высокие ставки налога на имущество будут, как минимум, стимулировать переток ресурсов от неэффективных собственников к эффективным.

Подоходный налог. Подоходный налог с граждан предлагалось отменить, точнее, включить его в состав налога на средства предприятий, направляемые на потребление. Но главная интрига была в другом. В кодексе В.Н. Фролова выдвигалась революционная по тем временам идея – отказаться от прогрессивного налогообложения в принципе. Мотивировка была следующей: прогрессивное налогообложение сдерживает деловую активность населения, собирать прогрессивную часть налога чрезвычайно дорого, методов ухода из-под прогрессивной шкалы столь много, что сбор налога превращается в фарс.

Акцизы. Роль акцизов (как и всех условно постоянных налогов) в проекте кодекса резко повышалась. По сути, акцизы компенсировали выпадающее из налоговой системы прогрессивное налогообложение и выполняли социальную функцию последнего.

Довольно много внимания в кодексе уделялось сбору государственной пошлины, налогу на имущество физических лиц.

Проектом кодекса также предусматривалось взимание налогов на использование трудовых ресурсов и налога на сокращение рабочих мест.

В целом предложенная система налогов и сборов была проста, справедлива, компактна, эффективна, лишена таких пороков действующей на тот момент времени налоговой системы, как то, что сбор многих налогов обходился государству дороже, чем приносимые ими в бюджет деньги. Чем больше вводилось налогов, тем быстрее пустела казна.

Авторы проекта кодекса полностью отказались от оборотных налогов. В рамках проекта предполагалось существенно снизить налоговое бремя и, главное, в той мере, в какой это вообще возможно, сместить акценты с фискальной на стимулирующую функцию налогообложения.

Сильной стороной проекта было и то, что налоговая система в нем не только выстраивалась на основе общетеоретических соображений и здравом смысле, но и подкреплялась модельными расчетами. В качестве информационной базы специалисты Ассоциации «Налоги России» взяли данные по 75 тыс. предприятий и более чем 3 млн физических лиц Свердловской области и показали, что уровень налогового давления по проекту кодекса по отношению к фактически действующему составляет 81,1 %, наблюдается заметное изменение структуры бюджетных поступлений и – предмет особой гордости разработчиков кодекса – налоговая нагрузка на инвестиции снижается почти в 5 раз.