Всеволод Васильев - Муниципальное право России
Американский историк Стивен Коэн писал еще на заре перемен в нашей стране, что «невозможно «занять» демократию другой страны… Ни одна политическая система ни в одной стране не будет стабильной, если она не рождена в самой этой стране на ее почве как результат развития собственной политической культуры».
Политическая жизнь в России, состояние местного самоуправления доказывают правильность этой мысли. Сейчас вряд ли есть смысл анализировать российскую модель местного самоуправления с точки зрения восприятия ее как «своей», вычислять, что в ней от англосаксонской, французской, немецкой или скандинавской моделей. Но остается фактом, что наша модель в своем правовом оформлении немало заимствовала из зарубежного опыта, хотя многие органы муниципальных образований, как бы они ни назывались, по содержанию и стилю своей деятельности до сих пор связаны с традициями, к сожалению, не всегда самым лучшими, местных
Советов народных депутатов. Российское местное самоуправление не может быстро оторваться от корней советской системы. Поэтому так ощутимо кое-где сопротивление местного «материала» новым формам организации власти на местах.
На нынешнем этапе местное самоуправление в России являет собой довольно пеструю картину – по темпам продвижения вперед к конституционной модели устройства местной власти. Наиболее видной общей чертой местного самоуправления, знаменующей сдвиг к утверждению демократической цивилизованной местной власти, является осуществление выборности его важнейших органов, наличие прежде всего выборных представительных органов, наделенных правом решения главных вопросов местной жизни. Во всем другом движение вперед неравномерно в разных регионах, на разных уровнях самоуправления.
Примечательная особенность состояния важнейшего института народовластия заключается в том, что сегодня местное самоуправление выступает как самоуправление его органов (к тому же не всегда оптимально выполняющих свои функции), а не самого населения, как это должно быть по определению. Члены местных сообществ слабо вовлечены в решение самоуправленческих дел. Ими заправляют во многих местах исключительно органы местного самоуправления, связанные с населением через выборы. Причем наибольших результатов в разных сферах местной жизни – жилищно-коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, благоустройстве, образовании, здравоохранении и других добиваются органы местного самоуправления в крупных и средних городах. Здесь наиболее развита инфраструктура, шире пообъектный состав муниципальной собственности и возможности финансового маневра. В Нижнем Новгороде, Омске, Томске, Иркутске, Челябинске, Свердловске, Саратове и ряде других городов муниципалитеты успешно осваивают новые экономические рычаги управления, умело распоряжаются муниципальной собственностью, используя рыночные отношения и развивая внешнеэкономические связи.
На этом фоне существенно бледнее выглядят достижения муниципальных образований в сельской местности, где у местного самоуправления гораздо скромнее материальные и финансовые возможности.
Так или иначе, с большей или меньшей последовательностью местное самоуправление в Российской Федерации постепенно развивается и утверждается. Сейчас оно проходит один из этапов своего продвижения к конституционной модели. Каждый день приносит перемены, добавляет нечто новое к тому, что уже достигнуто. Изучать этот динамичный этап необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки, и, наоборот, негативные явления, мешающие продвижению вперед.
2. Политико-социальное и функциональное назначение местного самоуправления
2.1. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление служит одним из устоев жизни нашего общества и государства, закрепленных в Конституции РФ
В ряду основ конституционного строя местное самоуправление следует рассматривать как фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства. В главе Конституции об основах конституционного строя
о местном самоуправлении говорится в связи с осуществлением народом своей власти, формами собственности, в том числе на землю, ролью самоуправления в системе управления обществом. Эти нормы, как и все нормы данной главы Основного закона, имеют особую юридическую силу – законодатель обязан следовать данным нормам при дополнении или изменении остального текста Конституции. Другие нормы Конституции о местном самоуправлении развивают нормы, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя.
Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового российского государства.
В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал. Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.
Но демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. И местное самоуправление способствует этому.
Демократия – это еще и внутреннее ощущение гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. И местное самоуправление может гарантировать это, поскольку располагает широчайшим спектром способов и форм приобщения граждан к решению насущных жизненных проблем.
Демократия – это еще и политический режим, когда закон и реальность совпадают, а политический режим возникает как сочетание соответствующих идеологических установлений и как результат действий органов государства, правящих социальных сил и политических партий[14]. Если государство претендует на то, чтобы считаться демократическим, в нем должно обеспечиваться единство государственных институтов, свобода человека и гражданина. Будучи структурой, объединяющей государственные и общественные начала, местное самоуправление способствует реализации и этой стороны демократии.
Конечно, демократия – это не беспредельная свобода действий всех и каждого. Она строится на дисциплине, организованности, ответственности личности перед обществом и государством (а не только их ответственностью перед личностью). Демократия несовместима с анархией, несоблюдением закона, пренебрежением интересами других людей. И местное самоуправление, действующее на основе закона и приближенное к отношениям людей на корневом уровне общества, может и должно способствовать утверждению такого демократического порядка.
2.2. Местное самоуправление как форма народовластия
В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т. е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.
В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та, и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации разных видов. В российской правовой доктрине и практике та и другая власти различаются.
Понятие муниципальной власти введено в официальный оборот Конституционным Судом РФ в его постановлениях от 24 января 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Суд определил, что органами государственной власти местного уровня и муниципальными органами осуществляется публичная власть. Понятие публичной власти Судом не было раскрыто, но по смыслу судебного решения это власть, выражающая и защищающая общественные интересы.
