Татьяна Ерохина - Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации
В Древнем Египте врачи в своей деятельности должны были руководствоваться правилами «Священной книги». Нормы касательно фармацевтической и медицинской практики существовали и в Римском праве (здесь врачи привлекались к ответственности за продажу ядов с целью отравления, за аборт и кастрацию). Особенности мусульманского права заключаются в том, что врачи должны были придерживаться не только норм мусульманского права, которое запрещало вредить человеку, но и разработанных на мусульманском Востоке этических норм. Суровая кара за неоказание помощи ожидала врача также по христианским канонам. В некоторых христианских странах врача могли за это приговорить к смертной казни с конфискацией имущества.[42]
Следовательно, правовые нормы того времени касались относительно узкого круга медицинских проблем, в основном деятельность врача регламентировалась правилами профессиональной этики. Однако этические нормы не давали надежных гарантий от неблагоприятных последствий, поэтому возникла необходимость обращения к правовым нормам, соблюдение которых могло бы гарантироваться и силой государственного принуждения.
Постепенно начали появляться нормы, регулирующие не только ответственность врачей, но и порядок доступа к медицинской практике, формы организации медицинских учреждений и т. д. Нужно сказать, что после мусульманского Востока самые прогрессивные законы, касающиеся врачебной практики, появились в Российской империи при Петре I. Законодательные акты того времени определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача.
Единый врачебный закон появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал до октября 1917 года.[43]
В советский период и медицинская практика, и фармацевтическая деятельность регламентировались нормами Гражданского кодекса РСФСР, Уголовного кодекса РСФСР, несколькими отраслевыми законами и подзаконными актами, а также приказами Министерства здравоохранения РСФСР и СССР.
Следует отметить, что, несмотря на очевидную значимость в жизни современного общества правового регулирования здоровья граждан, законодательное обеспечение прав человека на здоровье до 1990 г. в Российской Федерации было весьма ограниченным. Практически все законодательство в этой сфере исчерпывалось «Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении» (1961 г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971 г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами.[44]
Период перехода к новой экономической формации (конец 80-х– начало 90-х годов ХХ в.) характеризуется активной работой по осмыслению деятельности многих социальных институтов общества, тесно связанных с правотворческим процессом. В ноябре 1991 года законодательный орган страны принял Постановление о «Декларации прав и свобод человека и гражданина»,[45] сущность которого сводилась к принятию «Декларации» и приведению российского законодательства в соответствие с положениями этой «Декларации». Она стала одним из основных элементов Конституции РФ 1993 года и составила основное содержание ее II главы (ст. 17–64).
Таким образом, существенные изменения в медицинском праве появились в последнее десятилетие XX в., особенно начиная с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, статьи 2, 7, 19, 20, 21, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 52, 53, 72, 114 которой имеют самое непосредственное отношение к медицине.
Происходящие в то время либерализация государственного устройства, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы: государственную, муниципальную и частную поставили на более высокую ступень необходимость более четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения.[46]
В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы; а также с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья в постиндустриальных странах, которое обусловлено повышенным вниманием населения к состоянию здоровья.[47]
Издание законов о координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.
Для регулирования вопросов здравоохранения сегодня применяются такие виды правовых актов как: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; конституционные законы (федеральные и субъектов РФ); законы (федеральные и субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления (Правительства, главного государственного санитарного врача); распоряжения (Президента, Правительства, глав администраций); приказы, инструкции, указания (ведомственные); акты представительных органов местного самоуправления; решения референдумов (волеизъявления); договоры, соглашения внутригосударственные; ратифицированные международные договоры; признанные нормы международного права; модельные законодательные акты (рекомендательные).[48]
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»,[49] выделен специальный раздел, посвященный здравоохранению – 140.010.000. Согласно этому Указу в качестве составных частей отрасли законодательства о здравоохранении выделяются нормативные акты по таким направлениям, как:
– управление в сфере здравоохранения,
– медицинское страхование,
– медицинские учреждения,
– частная медицинская практика;
– медицинская экспертиза и др.
Согласно ст.3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, настоящих Основ и принимаемых в соответствии с ними других законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти.[50] При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы.[51]
В отличие от системы законодательства, включающей в себя акты исключительно законодательной природы, система нормативно-правовых актов, охватывает собой все источники, посвященные урегулированию здравоохранительных отношений. Это связано с тем, что отношения в данной сфере затрагивают предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения самых различных публичных образований соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.[52]
В соответствии с вышеизложенным, иерархически выстроенную систему источников об охране здоровья населения можно представить следующим образом:
1) Конституция РФ;
2) Нормы международного права;
3) Специальное законодательство об охране здоровья граждан:
– Федеральное законодательство об охране здоровья граждан;
– Региональное законодательство об охране здоровья граждан;
– Нормативно-правовые акты об охране здоровья граждан, принятые представительными органами муниципального образования (например, Решение Саратовской городской Думы от 15 декабря 2005 г. N 66-645 в ред. от 28 июля 2006 г. N 8-57 «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы»[53]).
4) Общее законодательство об охране здоровья граждан (иные федеральные законы (гл. 15; ст. 120, 122, 124, 123 гл. 25 ст. 235–238; гл. 26 ст. 246–248, 250, 251 Уголовного кодекса РФ[54] и др.); Гражданский кодекс РФ[55] (ст. 779–783, 1064–1083, 1099–1101 и 150–152 ГК, и др.); Трудовой кодекс РФ[56] (ст. 323); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[57] (гл. 6); ст. 10 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[58]), законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты представительных органов муниципального образования, содержащие нормы об охране здоровья граждан);
