Сергей Братановский - Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России
Так, Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51– ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»79 сформировал обширный круг мероприятий на 2000–2005 гг. по выведению отечественного образования и науки из кризисного состояния. Именно этим актом были заложены прочные основы для разработки и внедрения образовательных программ, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры, а также для развития информационных образовательных технологий и методов обучения, в том числе дистанционных, научно-исследовательской и научно-технической деятельности организаций системы образования, интеграции науки и образования. Федеральная программа создала условия к упорядочению работы федеральных министерств и ведомств, органов регионального и муниципального управления, направленной на переход к новым нормативам и механизмам оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования средствами обучения, инвентарем, учебно- наглядными пособиями, станочным, лабораторным и научным оборудованием, приборами, вычислительной, информационной и множительной техникой, печатной учебно-методической продукцией с использованием современных форм хозяйствования в виде тендеров, конкурсов и торгов. Кроме того, данный документ содержал организационные аспекты финансирования комплекса мер по поддержке производителей учебно- лабораторного, научного и производственного оборудования учебного назначения, мягкого и жесткого инвентаря и иных средств оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования, а также по строительству и ремонту зданий и сооружений организаций системы образования (подраздел 2). В подразделе 3 было обращено особое внимание на востребованность труда, повышение общественного престижа, государственного и социального статуса, пенсионного обеспечения педагогических и других работников организаций этой системы.
Несмотря на то, что данный Закон составил необоснованную конкуренцию действовавшему одновременно с ним Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании», породил ряд коллизий при реализации на практике принципов государственной политики в анализируемой сфере, следует подчеркнуть, что установленные им подходы к решению множества проблем имели положительный эффект. Утвержденная на высшем законодательном уровне Федеральная программа развития образования, сочетая в себе правовые и организационные методы стабилизации рассматриваемых отношений, сделала акцент на программно-целевое управление образованием. Это позволило усилить государственный и общественный контроль за деятельностью образовательных учреждений всех форм собственности, определить стандарты качества предлагаемого образования. Юридическая прозрачность в формировании и распределении материальных средств способствовала повышению доступа населения к дошкольному, основному общему и профессиональному образованию в различных субъектах Федерации, городских поселениях и районных центрах.
На смену Федеральному закон от 10 апреля 2000 г. № 51–ФЗ пришла Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы80. Она обозначила новые трудности в поэтапной реализации положений Конституции РФ и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1, выражавшиеся в замедлении роста доли детей дошкольного возраста, обучающихся по программам предшкольного образования, сохранении перегрузки детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, переносе срока создания системы непрерывного профессионального образования в стране, неполное следование положениям Болонской и Копенгагенской деклараций, усиление деградации материальной инфраструктуры образования, отток профессиональных кадров из отрасли, отсутствие востребованности отдельных направлений высшего образования и т.д.
Для решения этих проблем разработчики Программы применили программно-целевой метод в сочетании с апробированными методиками государственного управления. В результате такого подхода был сформирован новый на тот период механизм взаимодействия общественных формаций, ориентированный на:
– внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования, для обеспечения адекватной реакции системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества и государства;
– выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально- технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования в интересах государства, общества и личности;
– внедрение моделей государственно- общественного управления образовательными учреждениями в целях развития институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;
– повышение эффективности институционального управления при изменении организационно- правовых форм деятельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреждений, усиления их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения результативности финансирования сферы образования;
– организацию сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образования, совершенствования информационного обмена и распространения эффективных решений.
Анализируя динамику воздействия целевых программ на процесс получения образования в России (2000–2010 гг. – прим. авт.) М. О. Мухудадаев отмечает, что благодаря осуществленным в запланированные сроки целенаправленным мероприятиям государству в целом удалось укрепить единство культурного и образовательного пространства. В среднем на 60 % повышено денежное содержание учителей, преподавателей и иных работников бюджетных образовательных учреждений, на 80 % завершена модернизация объектов образования. Предотвращен бесконтрольный рост коммерческих школ и ВУЗов, занятых продажей знаний и подтверждающих их документов, разорван порочный круг отношений, связанных с дискредитацией среднего профессионального образования. Стимулирование научных исследований вышло на мировой уровень81. Также добавим, что положительный эффект от практического внедрения программно-целевого метода способствовал корректировке в соответствие с современными требованиями отдельных направлений образовательной политики. В процессе реализации директив отмеченных нормативных актов в Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» внесено большое количество существенных изменений, касающихся организации работы студенческих отрядов, компенсаций за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, учреждения муниципальных высших учебных заведений, предоставления преимущественного права поступления в федеральные государственные образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, для имеющих спортивные достижения лиц и т.д.82
Однако, действующая редакция ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», определяющая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, не рассматривает Федеральную программу развития образования в качестве организационной основы государственной политики в исследуемой сфере. Также следует отметить, что Закон вообще не содержит каких-либо положений, связанных с организационными основами такой политики и не предлагает механизмов по поэтапному воплощению в реальность многочисленных инновационных статей. Не вносит ясности формулировка п. 4 ч.1 ст. 6, согласно которой к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится «разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования». Законодатель не дает разъяснений относительно того, какие могут быть или должны быть эти программы (глобальные, определяющие развитие всей системы образования, либо посвященные отдельным ее отраслям, либо отстающим в развитии регионам), не определяет конкретные органы, уполномоченные их утверждать, а также возможные сроки их реализации. Но, на наш взгляд, главное упущение в том, что в исследуемом Законе не закреплена норма, связанная с тем, что подобные программы должны приниматься в обязательном порядке, последующие программные мероприятия должны основываться на результатах, достигнутых в ходе реализации предыдущих. Из содержания указанной статьи невозможно сделать однозначный вывод о том, является ли разработка и утверждение таких программ правом или обязанностью федеральных органов управления образованием.
