Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора
В отечественной правовой науке нет единого взгляда на систему принципов административного процесса, что обусловлено, по нашему мнению, двумя факторами. С одной стороны, государственно-управленческая деятельность, юридической формой которой выступает административный процесс, наполнена особым содержанием, требующим оперативных исполнительно-распорядительных действий; ей свойствен социально-правовой динамизм, что находит отражение в одних специфических принципах. В то же время административный процесс обладает особым качеством – повышенной способностью к интеграции с иными видами процессуально-правовой деятельности (гражданским, арбитражным и уголовным процессами), которые способствуют усилению в нем роли принципов иного юридического характера. Указанные тенденции приводят даже к определенным противоречиям, «конфронтации» некоторых принципов между собой, в чем проявляется «внутренняя диалектика» правовой природы административного процесса. Например, при рассмотрении индивидуального административного дела (зачастую не менее сложного, чем гражданское или уголовное) в реальное противоречие между собой могут вступить установки принципов оперативности (быстроты, экономичности) процесса и необходимости полного и всестороннего выяснения объективной истины по делу.
В юридической литературе о принципах административного процесса высказаны самые разнообразные суждения. Между тем наиболее значимые, концептуальные идеи разделяются большинством авторов[83].
Административный процесс, считает В. Д. Сорокин, строится на следующих принципах: законности; заинтересованности масс; быстроты процесса; охраны интересов личности и государства; гласности; материальной истины; равенства сторон; национального языка; самостоятельности в принятии решения; ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение[84].
Ю. М. Козлов справедливо считает основой всех процессуальных принципов принцип законности, обеспечению которого при разрешении индивидуальных административных дел служат все остальные принципы (компетентности; охраны интересов личности и государства; процессуального равенства сторон; состязательности; достижения материальной истины; доступности, гласности, экономичности процесса; ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса)[85].
И. В. Панова, помимо ряда вышеуказанных, называет и такие принципы, как: обеспечение охраны прав субъектов процесса, двухступенчатость процесса, активность правоприменяющих органов, принцип ограниченных процессуальных возможностей (последний, по мнению автора, закономерно вытекает из характера управленческой деятельности, связан с оперативностью правоприменительной практики органов исполнительной власти, порождается проблемой «административного усмотрения»)[86].
По нашему мнению, административный процесс основывается на следующих принципах: законности; объективности (материальной истины); равенства перед законом и органом, разрешающим дело; охраны интересов личности и государства; презумпции невиновности; гласности; ведения дела на национальном языке; оперативности (быстроты) и экономичности; обеспечения права на защиту; самостоятельности компетентных субъектов в принятии решения; ответственности за нарушение правил производства и принятое решение. Обратимся к анализу названных принципов.
1. Законность – базовый общеправовой принцип[87], основанный на положениях Конституции РФ, имеющий первостепенное значение для государственно-управленческой деятельности. Сущность данного принципа состоит в требовании к компетентным органам и их должностным лицам применять нормы права в точном соответствии с порядком, предписанным законодательством.
Так, в соответствии со ст. 1.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее – КоАП РФ) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу иначе как на основании и в порядке, установленных законом. Применение мер административного принуждения в связи с административным правонарушением осуществляется строго в пределах компетенции уполномоченных на то органов (должностных лиц) в соответствии с законом. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. Согласно ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ в производстве по делу об административном правонарушении не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
Задачи производства по делам об административных правонарушениях, перечисленные в ст. 24.1 КоАП РФ, также направлены на обеспечение принципа законности. Среди этих задач законодатель прямо указал обязательность разрешения дела в соответствии с законом.
Гарантиями реализации данного принципа служат: ведомственный контроль; прокурорский надзор; юрисдикционная деятельность судов (судей) по рассмотрению жалоб и иных обращений, связанных с неправомерными действиями (решениями, актами) органов государственного управления, местного самоуправления (их должностных лиц).
Например, согласно ст. 24.6 КоАП РФ, прокурор осуществляет в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. В соответствии с ч. 2, 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г.[88]) прокурор при наличии законных оснований: возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона; освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.
Суд, при обоснованности поданной гражданином жалобы, признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы[89].
2. Принцип объективности (материальной истины)[90] неразрывно связан с предыдущим принципом, поскольку означает, что субъект правоприменения, рассматривающий индивидуальное административное дело, обязан обеспечить всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение его значимых обстоятельств (ст. 24.1 КоАП РФ). Указанный принцип обязывает правоприменителя при рассмотрении и разрешении дела учесть и объективно оценить всю совокупность относящихся к делу доказательств. При этом исключается односторонний или предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения (ст. 26.11 КоАП РФ).
Принцип объективной истины, как справедливо отмечает С. С. Алексеев, является общим принципом юридического познания[91]. На его реализацию направлены положения действующего КоАП РФ 2001 г., определяющие предмет доказывания, понятие, систему доказательств по делам об административных правонарушениях, особенности их выявления, процессуального оформления и оценки (гл. 26 КоАП РФ, включающая 11 статей). Следует признать, что столь подробное регулирование вопросов о доказательствах является новеллой в российском законодательстве об административной ответственности. Для сравнения заметим, что в ранее действовавшем КоАП РСФСР 1984 г. общей регламентации доказательств были посвящены лишь две статьи – 231 и 232.
Необходимым средством достижения истины по делу служит предусмотренный КоАП РФ институт административной ответственности ряда участников административно-юрисдикционного производства. Так, свидетель и специалист подлежат административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний (пояснений) (ст. 25.6, 25.8, 17.9 КоАП РФ), эксперт – задачу заведомо ложного заключения (ст. 25.9, 17.9 КоАП РФ), переводчик – в случае заведомо неправильного перевода (ст. 25.10, 17.9 КоАП РФ). Помимо этого, все перечисленные выше участники производства несут административную ответственность за отказ или уклонение от исполнения своих процессуальных обязанностей. Данный институт также впервые включен в российское законодательство об административных правонарушениях (КоАП РСФСР 1984 г. его не предусматривал).
