Коллектив авторов - Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный)
Поэтому понятие «правовая основа противодействия коррупции» не является исчерпывающим и четко определенным юридическим явлением, а выступает «собирательной» категорией, содержание которой в значительной мере зависит от авторской позиции. Правовую основу противодействия коррупции составляет набор источников права, различающийся в зависимости от тех методов правового воздействия, которые в них содержатся.
Неоспоримым является тот факт, что значение коррупции как антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права.
Значительную роль здесь играет Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Данный международный акт констатирует, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Мы видим, что вышеуказанная Конвенция определяет объект воздействия коррупционного поведения. Конституция Российской Федерации придает перечисленным благам и сферам общественных отношений статус основ конституционного строя и содержания прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, всем видам коррупционного поведения присваивается качество правонарушений с высокой степенью общественной опасности, что и должно найти отражение в различных отраслях законодательства, в первую очередь в уголовном законодательстве.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает государствам-участникам перечень типов противоправного поведения, которые представляется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно-наказуемых деяний коррупционного характера. К ним предлагается отнести:
активный подкуп национальных публичных должностных лиц;
пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;
подкуп членов национальных публичных собраний;
подкуп иностранных публичных должностных лиц;
подкуп членов иностранных публичных собраний;
активный подкуп в частном секторе;
пассивный подкуп в частном секторе;
подкуп должностных лиц международных организаций;
подкуп членов международных парламентских собраний;
подкуп судей и должностных лиц международных судов;
злоупотребление влиянием в корыстных целях;
отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;
правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. конкретизирует и уточняет данный перечень уголовно наказуемых деяний.
Правовую основу противодействия коррупции составляют также нормативные правовые акты национального законодательства, устанавливающие то или иное поведения в качестве противоправного. В первую очередь речь идет об уголовном законодательстве, тем более что в указанных выше международных Конвенциях речь идет об уголовно-правовых методах борьбы с коррупцией в связи с особым характером общественно опасности данного социального явления. Именно этот вид антикоррупционного законодательства выступает в качестве краеугольного камня всей борьбы с коррупцией.
В Российской Федерации уголовное законодательство состоит из Уголовного кодекса Российской Федерации. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ, который основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Комментируемый Закон в подп. «а» и «б» п. 1 ст. 1 содержит перечень противоправных деяний коррупционного характера, которые в силу своей особой угрозы для нормального развития общественных отношений должны быть включены в уголовное законодательство. Анализ действующего Уголовного кодекса РФ показывает, что перечисленные в комментируемом Законе составы уже получили отражение в уголовном законодательстве. Это ст. 201 «Злоупотребление полномочиями»; ст. 204 «Коммерческий подкуп»; ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 290 «Получение взятки»; ст. 291 «Дача взятки».
Эти составы содержатся в главах УК РФ, объединяющих преступления против интересов службы: гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях»; гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Таким образом, мы видим, что авторы комментируемого Закона рассматривают коррупцию в первую очередь как преступление против интересов различных видов служб.
Особенностью отечественного законодательства в сфере борьбы с коррупцией является то, что коррупционное поведение закрепляется в качестве не только уголовных правонарушений (преступлений), но и административных, хотя международные акты относят коррупцию к уголовно наказуемым деяниям как правонарушения с высокой степенью общественной опасности.
Подпункт «б» п. 1 ст. 1 комментируемого Закона устанавливает в качестве коррупции – совершение деяний, указанных в подп. «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица. То есть подп. «а» в качестве субъектов коррупционных правонарушений выделяет физических лиц, а подп. «б» – юридических.
Несмотря на высокую степень общественной опасности коррупционных деяний, подп. «б» нельзя включить в уголовное законодательство, так как согласно концепции комментируемого Закона субъектом этого правонарушения должно быть юридическое лицо, а юридические лица не могут быть субъектами преступлений.
Именно поэтому вместе с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[48] (КоАП РФ), который был дополнен ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Объективной стороной указанного состава выступает незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением. Субъектом данного административного правонарушения выступает юридическое лицо, в интересах или от имени которого осуществляется незаконное вознаграждение должностных лиц либо лиц осуществляющих управленческие функции. Данный состав направлен на наказание тех юридических лиц, в интересах которых совершаются преступления коррупционного характера. Социальное назначение этого правила в том, чтобы сделать экономически невыгодным и затратным использование коррупционных способов достижения корпоративных целей. Более подробно об этом см. комментарий к ст. 14.
Использование административно-правовых методов выступает логическим дополнением уголовно-правовой политики в области противодействия коррупции.
В отличие от уголовного законодательства административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако представляется, что установление мер административной ответственности за коррупционные правонарушения является прерогативой только Российской Федерации. Такая позиция обусловлена предметами ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Определение коррупционности того или иного типа поведения выступает явной прерогативой Российской Федерации.
Правовую основу противодействия коррупции составляют и нормы, определяющие порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования коррупционных правонарушений.
Так как основная масса коррупционных правонарушений закреплена в качестве преступлений в Уголовном кодексе РФ, то, следовательно, и расследование данных деяний должно регламентироваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, которое находится в исключительном ведении федерального центра и может иметь только «законную» форму, т. е. содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) (УПК РФ).[49]
Что касается административных правонарушений коррупционной направленности, то порядок производства по делам об административных правонарушениях указан Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве предмета ведения Российской Федерации.
