Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления
местные дела хотя и решаются самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом61.
Иными словами, обоснованием критериев единства государственной власти и муниципального управления является: 1) наличие государственного конституционно-законодательного регламентирования и регулирования деятельности местного самоуправления; 2) возможность осуществления правовой защиты самоуправляемых единиц через посредство судебных и иных органов государственной власти, а также обязательность исполнения решений муниципальных органов; 3) допустимость роспуска органов местного самоуправления правительственным декретом; 4) соответствие линии поведения муниципальной администрации общим политическим установлениям центральной власти62.
Суть проблемы взаимоотношений местной и центральной властей в государствах, относящихся к континентальной модели муниципального управления, наиболее полно, на наш взгляд, раскрывается за счет понятия «деконцентрация», детально разработанного и используемого во французском административном праве. Так, французский исследователь Жорж Ведель под деконцентрацией понимает «организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах: поставленным во главе различных административных округов, либо различных государственных служб»63. Из данного определения деконцентрации можно выделить, на наш взгляд, два принципиальных момента: 1) речь идет о «значительных властных полномочиях», а не только о так называемых полномочиях в области управления, причем не обо всех полномочиях, а лишь об их части; 2) эти полномочия передаются «государственным служащим» – представителям центральной власти. Они – служащие, даже будучи высшими должностными лицами.
В зависимости от количества лиц, осуществляющих возложенные на них государством полномочия, французские исследователи выделяют «вертикальную» либо «горизонтальную» деконцентрацию. В первом случае властные полномочия на местах оказываются сконцентрированными в руках одного агента центрального правительства, несущего всю полноту ответственности на надлежащее исполнение им своих служебных обязанностей, в результате чего деконцентрация в центре порой обращается, по нашему мнению, концентрацией на местах. При «горизонтальной» деконцентрации полномочия разделены между несколькими «центрами публичной власти», существующими на местном уровне и функционирующими по отраслевому принципу.
По сравнению с предельно децентрализованной англосаксонской моделью местного управления, деконцентрация являет собою пример иной схемы построения структуры местных органов, что, по мнению французских исследователей, служит даже основанием для противопоставления децентрализации и деконцентрации как двух принципиально различных видов «перемещения властных полномочий из центра на места».
Данная проблема, на наш взгляд, заключается не в узкой, а в широкой трактовке самого понятия «децентрализация», состоящего из тех или иных организационных форм распределения власти между центром и периферией, между органами управления одного и того же уровня (что существенным образом отличает его от централизации, т. е. сосредоточения власти в едином законодательно-распорядительном органе). Во всем остальном вполне можно согласиться с Г. Брэбаном, отмечавшим, что специфической чертой деконцентрации является ее «управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются»64.
Децентрализация же, по мнению Ж. Веделя, заключается «в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющих центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»65. Обоснование необходимости децентрализации у Ж. Веделя носит двойственный характер. Во-первых, «децентрализация, передаваемая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»66.
Таким образом, деконцентрация и децентрализация, помимо общих черт (как виды перемещения властных полномочий из центра на места), имеют и существенные различия. «Деконцентрация – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»67. Деконцентрация «лишь способ организации властвования внутри государства», когда «министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах», однако при этом и те и другие продолжают оставаться должностными лицами, подчиненными одному властному институту – государству. При децентрализации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив. Если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью68.
Наряду с децентрализацией, английские исследователи выделяют понятие деволюции, которая «имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием центральным правительством полномочий отдельным частям государства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. Различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного региона).
Продолжая рассмотрение основных муниципальных моделей (систем), необходимым представляется отметить, что в современных развитых демократических государствах различия между двумя рассмотренными – англосаксонской и континентальной – моделями местного управления не имеют принципиального характера.
Представляется возможным говорить об определенном сближении между ними: обе модели базируются на сходных принципах, где основой местного управления являются представительные органы, избираемые населением на основе свободных выборов, обладающие легитимностью и определенной самостоятельностью. Следствием данного положения является наличие ряда стран (Австрия, Германия, Латинская Америка, некоторые страны СНГ, Япония, а также Польша, Венгрия, Болгария, Румыния), которым присущи признаки своеобразной смешанной (гибридной) формы управления на местах, имеющей сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями.
Конец ознакомительного фрагмента.
1
Российская газета. 1993. 25 дек.
2
См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
3
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
