Сергей Чапчиков - Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» (постатейный)
Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических, конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким образом, системность означает попытки структурировать проблемы и решения по вертикали, комплексность – развернуть их по горизонтали. Поэтому системность более тяготеет к вертикальным, субординационным связям, а комплексность – к горизонтальным, координационным связям[22].
Важным принципом, записанным в комментируемом Законе, является приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности.
В процессе достижения поставленной цели необходимо решение конкретных задач, объединяющих все направления обеспечения безопасности.
Комплекс задач в этой области включает в себя:
прогнозирование возможных угроз безопасности;
выявление, анализ и оценка возникших реальных угроз безопасности;
принятие решений и организация деятельности по реагированию на возникшие угрозы;
организация деятельности по предупреждению возможных угроз (превентивные меры);
постоянное совершенствование системы обеспечения безопасности предпринимательства.
Чтобы быть успешной, вся эта работа должна опираться на стратегические ориентиры, обозначенные руководством страны в сфере безопасности и иметь конкретную тактику достижения целей.
Стратегия безопасности включает прежде всего систему превентивных мер, реализуемую через регулярную, непрерывную работу всех общественных институтов. Тактика обеспечения безопасности предполагает применение конкретных процедур и выполнение конкретных действий в целях обеспечения безопасности
Особое место среди профилактических мер занимают административно-предупредительные меры. Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактический характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных представляющих общественную опасность ситуаций. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий.
Особенности административно-предупредительных мер:
они являются средством охраны общественного порядка и безопасности;
они применяются с целью предупредить возможность совершения правонарушения.
Как правило, административно-предупредительные меры не связаны с совершением административного правонарушения.
Административно-предупредительные меры предшествуют применению иных мер.
К административно-предупредительным мерам относят: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
личный досмотр и досмотр вещей;
введение карантина;
прекращение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;
проверку документов и административный досмотр (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);
уничтожение недоброкачественных продуктов питания;
ограничение права водопользования и т. п.
Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т. д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).
Характерные особенности личного досмотра и досмотра вещей. Он проводится уполномоченным на то должностным лицом (ОВД, таможни и т. д.), как правило, в присутствии двух понятых и досматриваемого одного и того же пола, однако закон разрешает досмотр и без досматриваемого «в случаях, не терпящих отлагательства». О досмотре закон обязывает составить протокол либо соответствующую надпись[23].
Административный надзор может применяться в отношении следующих лиц:
особо опасных рецидивистов; судимых за тяжкие преступления;
судимых два и более раза либо условно досрочно освобожденных и вновь совершивших преступление, если их поведение свидетельствует о упорном нежелании встать на путь исправления;
систематически нарушающих общественный порядок после освобождения.
Административный надзор может быть установлен на срок от шести месяцев до одного года, а при определенных условиях может быть продлен ОВД с уведомления прокурора на срок шесть месяцев каждый раз.
Административный надзор связан с ограничением административного статуса поднадзорных лиц и возложением на них определенных обязанностей:
поднадзорные лица обязаны являться в органы внутренних дел в указанный срок и время;
уведомлять о перемене места жительства, работы и т. д.
Особые ограничения:
запрещение ухода из дома в определенное время; запрещение пребывания в определенных местах; запрещение выезда по личным делам за пределы города; обязанность являться в органы внутренних дел.
Постановление об установлении административного надзора вручается поднадзорному лицу под роспись.
Основания прекращения административного надзора:
по окончании срока;
досрочно;
в случае погашения или снятия судимости.
О прекращении административного надзора выносится специальное постановление.
Итак, меры административного предупреждения являются разновидностью административно-принудительных средств воздействия. Их главной особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях, когда интересам общества создается известная угроза; в то же время меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений в особых или чрезвычайных обстоятельствах.
Пятый принцип, требующий взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности, показывает еще одну особенность современного подхода к обеспечению безопасности – отказ от наивно романтических иллюзий начала 1990-х гг. о возможности какой-то интеграции с неназванными международными структурами в этой сфере. Новый принцип ставит задачу точнее и конкретнее, говоря о взаимодействии федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов в деле обеспечения безопасности не только с международными организациями, но и с общественными объединениями и гражданами.
Статья 3. Содержание деятельности по обеспечению безопасности
Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:
1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
4) разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
6) разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;
7) организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;
8) координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;
11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В комментируемом Законе ст. 3 впервые в отечественном законодательстве конкретно формулирует содержание деятельности по обеспечению безопасности.
Статья отражает результат огромной работы, проведенной в рамках практического обеспечения национальной безопасности, и усилий многочисленных научных коллективов, занимающихся этой проблематикой.
