Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие
§ 4. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного управления Муниципальные выборы. Органы местного управления состоят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполнительного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законодательных органов субъектов федерации.
В странах с давними демократическими традициями установлен принцип всеобщего избирательного права при выборах в муниципальные советы. Однако этот принцип нередко нарушается сохранением различных избирательных цензов (особенно ценза оседлости). Пассивны м избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21–25 лет. Как правило, не допускается избрание в муниципальный совет его служащих, лиц, объявленных несостоятельными должниками. В составе муниципальных советов низок процент рабочих, женщ ин, молодежи. Так, в Великобритании доля квалифицированных рабочих в муниципальных советах в 2 раза меньше, а неквалифицированных – в 20 раз меньше, чем их удельный вес в составе взрослого населения; 54 % советников имеют возраст старше 55 лет, женщины со ставляют лишь 1/8 часть советников. Кандидат в советники должен прожить на территории муниципалитета не менее 12 месяцев до дня выборов или иметь на этой территории постоянную работу, либо быть владельцем или арендатором недвижимого имущества, находящего ся на территории муниципалитета. В больших масштабах наблюдается абсентеизм избирателей. Как правило в муниципальных выборах в таких, например, странах, как США, Англия, участвует от 25 до 60 % избирателей. Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны, например, в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. В США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз). Существует три вида избирательных округов по выборам в муниц ипальные советы: одномандатные, многомандатные и, наконец, территория муниципалитета может составлять один многомандатный избирательный округ. Наиболее распространены многомандатные избирательные округа. В Великобритании, например, члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов – по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Кандидаты в муниципальные советы выступают на выборах как представители политических партой и других организаций или как независимые.
В США и в некоторых других странах выборы во многие муниципалитеты проводятся на непартийной основе: все кандидаты баллотируются как «независимые» и партийные фракции в муниципальных советах формально отсутствуют. Для определения итогов выборов использую тся различные варианты мажоритарной и пропорциональной систем, причем заметно стремление к мажоритарным системам. Во Франции в коммунах используются два порядка избрания членов муниципальных советов в зависимости от численности населения коммуны. В коммунах с населением менее 3500 жителей выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. В коммунах с численность ю населения 3500 и более жителей используется порядок, в котором сочетаются мажоритарная и пропорциональная системы. Если в первом туре голосования за список кандидатов подано абсолютное большинство голосов, он получает половину мест; вторая половина мес т распределяется пропорционально числу полученных голосов между всеми оставшимися списками, включая список большинства. Если в первом туре не получено абсолютное большинство голосов, проводится второй тур голосования. В период между двумя турами допускае тся объединение списков кандидатов. Список, получивший в этом случае большинство голосов избирателей (абсолютное или относительное), получает половину мест. Вторая половина мест распределяется между всеми списками, как и в предыдущем случае. Генеральные советы департаментов избираются по мажоритарной системе в два тура голосования в пределах своего избирательного округа – кантона. Региональные советы – избираются на основе всеобщего и прямого избирательного права по списку в один тур по системе пропорци онального представительства. Каждый департамент региона выступает в качестве самостоятельного избирательного округа, в котором выставляются списки кандидатов от разных партий. Каждый из этих списков получает представительство в региональном совете, если число поданных за список голосов избирателей превысит 5 % от общего числа голосующих. Следует отметить, что из принципа выборности муниципальных советов законодательство делает немало исключений, особенно в отношении формирования региональных органов. В США советы графств нередко составляются из представителей нижестоящих муниципальных вл астей.
Структура, компетенция и порядок деятельности муниципальных советов. Исполнительный аппарат. Муниципальные советы избираются на различные сроки. Так, в США период их полномочий 2, 3 или 4 года, в Великобритании – 4 года, причем в зависимости от вида сове та ежегодно переизбираются 1/3 советников или же раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Во Франции советы коммун и генеральные советы департаментов избираются на б лет, причем через каждые 3 года переизбирается половина состава генерального совета. В Италии срок полномочий муниципальных советов – 5 лет, в ФРГ – 4 или 5 лет, собраний в Японии – 4 года. Для местного управления указанных стран в целом характерен небольшой численный состав муниципальных советов. Так, в США в эти советы избирается от 5 до 22 человек (в большинстве городов от 5 до 9) и как исключение – до 50 человек; в коммунах Франции – об ычно от 9 до 69 (в Париже – 163, Марселе -101, Лионе – 73), в Италии – от 15 до 80; в ФРГ – от 5 до 80 человек, в Великобритании – до 70–75, в Японии – от 12 до 100, а в муниципальные советы Токио и префектур – до 120 советников. Характерно, что в результате муниципальной реформы в Великобритании в 1972–1974 гг. число советников в графствах и округах уменьшилось примерно на 11,6 тыс., т. е. примерно на одну треть (в Англии и Уэльсе). Законодательство зачастую не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных органов на время исполнения ими своих функций. Лица, избранные в состав муниципальных советов, ведут работу бесплатно (например, в ФРГ) или получают вознаграждение от муниципальных советов. Оплата муниципальных советников предусмотрена в Японии, США, Великобритании в виде ежегодных выплат определенной суммы или платы за посещение заседаний совета. Во Франции муниципальный совет может (но не обязан) у становить своим членам определенную плату. В большинстве рассматриваемых стран муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления. К их ведению относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их компетенции и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран – формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных референдумов и некоторые другие дела. Особое положение зан имают муниципальные советы в США, где широко используется принцип деконцентрации муниципальных функций. Управление муниципальными школами, больницами, библиотеками, санитарным делом, водоснабжением, парками, противопожарной службой во многих случаях изъя то там из ведения муниципальных советов и осуществляется по специальным округам. Выборные или назначаемые органы специальных округов: управления, комитеты и т. д. – тесно связаны с администрацией штатов, не подчинены муниципальным советам. Зачастую происходит присвоение функций муниципальных советов исполнительными органами. В некоторых странах (например, в ФРГ) советы правомочны делегировать свои полномочия исполнительным органам. Нередко функции муниципальных советов сводятся к механичес кому одобрению проектов, подготовленных чиновниками. Многие действительно важные решения вырабатываются и проводятся в жизнь даже без ведома муниципальных советников. Основной формой работы муниципальных советов являются заседания, проводимые в сессионном порядке. Во Франции и Японии муниципалитеты собираются на очередные сессии 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов – дважды в год. Во Франции се ссия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие – до 15 дней, в Японии продолжительность сессий – не более недели. В Италии муниципальные советы должны собираться не реже двух раз в год. В Великобритании муниципал ьные советы графств собираются на очередные заседания ежеквартально, а другие советы – ежемесячно. В США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Инициатива созыва внеочередных заседаний муниципальных советов, как правило, принадлежит мэру, группе советников (1/5, 1/3 и более), а в странах, где надзор за муниципалитетами осуществляют агенты центрального правительства – префекты, губернаторы, и эти м чиновникам. Следует отметшъ, что активность рядовых членов муниципальных советов нередко ограничивается различными запретами. Так, в Японии советники не вправе вносить в совет проекты финансовых актов; проект решения может быть внесен советниками лишь, если он подписан не менее 1/8 членов совета. Заседания советов обычно носят открытый характер, но муниципалитет может принять решение о проведении закрытого заседания. Как общее правило, муниципальные советы образуют различные комиссии или комитеты – постоянные и временные. Так, в Великобритании 2/3 советов графств имеют до 9 комитетов и 1/3 – более девяти. В обязательном порядке образуются комитеты по вопросам образов ания, социальных дел и полиции. Однако в США муниципальные советы могут и не иметь комиссий. Функции комиссий носят главным образом подготовительно-совещательный характер, хотя в Англии, а также в США (при комиссионной форме организации исполнительного а ппарата) комиссии обладают и распорядительными правами. В Великобритании и некоторых других странах совет может объявить, что он заседает в качестве комиссии. В этом случае не применяется формальная процедура ведения заседания, удаляется публика. Таким о бразом создаются условия для обработкой советников при закрытых дверях с тем, чтобы добиться предварительного одобрения какого-либо спорного проекта. Видную роль в муниципальном управлении играет исполнительный аппарат. Он состоит из административных органов общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и т. п.). Административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата. Особенно большим влиянием в делах местного управления зачастую располагают мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и у вольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными советами. В ряде стран, например, во Франции, ФРГ, Японии, мэры официально рассма триваются не только как высшие должностные лица органов местного управления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел.
