Андрей Батяев - Азбука жилья. Жилищный кодекс от А до Я
Так, заявитель Сафронов Д.А., демобилизовавшись из рядов Вооруженных Сил РФ, 8 февраля 1999 года обратился в паспортный стол ОВД пос. Заря Балашихинского района Московской области, где ему было отказано в выдаче паспорта по причине отсутствия регистрации как по месту жительства, так и по месту пребывания.
Заявитель Ефимов А.Г., не зарегистрированный нигде по месту жительства и имеющий регистрацию по месту пребывания в г. Железнодорожном Московской области, утратил паспорт в результате совершенной кражи. В паспортном столе ОВД г. Железнодорожного со ссылкой на оспариваемые нормы в выдаче паспорта ему было отказано из-за отсутствия регистрации по месту жительства. Таким образом, Ефимов А.Г. лишен возможности приобретать авиа– или железнодорожные билеты, для него созданы препятствия в реализации конституционного права на свободу передвижения. Кроме того, заявитель Ефимов А.Г. в силу отсутствия у него паспорта оказался лишен возможности зарегистрировать брак с гражданкой Скобкиной О.В. и зарегистрироваться по месту жительства супруги. Помимо обжалования указанных положений Инструкции заявители просят обязать МВД РФ обеспечить установление порядка выдачи паспортов граждан Российской Федерации органами внутренних дел независимо от регистрации места жительства или места пребывания граждан, а также обязать редакции «Российской газеты» и «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» при удовлетворении настоящей жалобы опубликовать Решение Верховного Суда Российской Федерации по данному делу в 20-дневный срок с момента его принятия.
Представители Министерства внутренних дел РФ и Министерства юстиции РФ заявленные Сафроновым Д.А. и Ефимовым А.Г. требования не признали и просили оставить их без удовлетворения, ссылаясь на то, что ограничения возможности выдачи гражданам паспортов, связанные с необходимостью регистрации по месту жительства и пребывания, прав граждан не нарушают, вызваны необходимостью упорядочить выдачу паспортов и основаны на п. 10 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828. По мнению заинтересованных лиц, субъективные права заявителей, которым отказано в выдаче паспортов, могут быть защищены путем обжалования действий должностных лиц, которые без достаточных к тому оснований отказали в регистрации Сафронова Д.А. и Ефимова А.Г. по месту их пребывания и жительства.
Проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.Ф., полагавшей заявление Сафронова Д.А. и Ефимова А.Г. подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению в части признания недействительными пунктов 13 и 36 обжалуемой Инструкции в той мере, в какой они ограничивают возможность получения гражданином паспорта без предварительной регистрации по месту жительства или по месту пребывания. В части обязания МВД РФ обеспечить установление порядка выдачи паспортов граждан Российской Федерации органами внутренних дел независимо от регистрации места жительства или места пребывания граждан, а редакций «Российской газеты» и «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» – опубликовать Решение Верховного Суда Российской Федерации по данному делу в 20-дневный срок с момента его принятия, заявление, по мнению суда, удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
Довод заявителей о том, что выдача паспорта возможна только после предварительной регистрации гражданина по месту жительства или пребывания, основан на правильном понимании содержания обжалуемых пунктов 13 и 36 «Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации», утвержденной Приказом МВД РФ от 15 сентября 1997 года № 605 «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации». Это обстоятельство подтверждено представителями Министерства внутренних дел РФ, Министерства юстиции РФ и судом признается установленным.
В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Суд считает очевидным и, в соответствии со ст. 55 ГПК РСФСР, не нуждающимся в доказывании то, что с наличием паспорта гражданина Российской Федерации связана возможность реализации целого ряда прав человека и гражданина, в том числе и конституционных. Так, например, без паспорта невозможна или, по меньшей мере, затруднена реализация права граждан на свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории Российской Федерации, а также на выезд за пределы государства и въезд на его территорию (ст. 27 Конституции РФ); права участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ); прав в сфере трудовых, семейных и гражданско-правовых отношений (ст.ст. 34–37, ст. 60 Конституции РФ); право на получение государственных пенсий и пособий (ст. 39 Конституции РФ) и т. д. Наличием паспорта федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами обусловлена возможность вступления в брак, регистрации актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства и пребывания, приобретения авиа– и железнодорожных билетов; совершения сделок, требующих нотариального удостоверения или государственной регистрации; поступления в ВУЗы; приобретения иностранной валюты в обменных пунктах и т. д.
В соответствии с п. 1 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
Проживание граждан, обязанных иметь паспорта, без паспорта или по недействительному паспорту, в соответствии со ст. 178 КоАП РСФСР, является административным правонарушением, за которое установлена административная ответственность.
С учетом того, что наличием паспорта обусловлена возможность реализовывать права граждан, а также того, что получение паспорта не только право, но и обязанность граждан Российской Федерации, проживающих на ее территории, любое ограничение права на получение паспорта не может рассматриваться иначе, как ограничение прав человека и гражданина на территории Российской Федерации.
То обстоятельство, что выдача паспорта лишь по месту жительства или пребывания, подтвержденному регистрацией, жестко увязывающая реализацию гражданином его прав с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган, а также с наличием у гражданина жилого помещения, ограничивает возможность реализации указанных прав граждан, также является очевидным. Отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда регистрационный порядок не может быть использован, приводит к нарушениям этих прав, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает права лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.
Между тем, конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно перемещаться по территории Российской Федерации, выбирать место жительства и пребывания, выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.
Порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего ст. 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства и от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания.
