Денис Шевчук - Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие
Уэйд и Филлипс. Конституционное право. – М» 1950. – С. 182. Исполнительный совет в Австралии и других доминионах по своему составу не отличается от кабинета.
В состав кабинета М. Тетчер, например, входили: премьер-министр (он же первый лорд казначейства); государственные секретари и министры, возглавляющие департаменты сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (один департамент), искусств, обороны, образования и науки, занятости, энергетики, окружающей среды, иностранных дел и Содружества, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, транспорта, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, департамент лорда-адвоката, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лорд-канцлер, лорд-президент и лорд-хранитель печати. В 1918 году Комитет Холдейна так определил функции кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов. Но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы. Они превращаются в нормативные акты через парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром – лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании кабинета, так и в руководстве его деятельностью. Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился кабинет, который значительно уже по своему составу. В состав возглавляемого премьер-министром кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав совета министр ов. Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, л ибо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения кабинета. Конституция же, тем не менее, игнорирует существование полновластного кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии. В современную эпоху во многих зарубежных странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет «концентрацией руководства». Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат. Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат. В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: 1. Постоянные комитеты, которые учреждаются кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами. 2. Временные комитеты, которые создаются кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами кабинета. Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том, что они выступают от имени кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомогательными органами кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что британский кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты создают только министры. Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 года были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так как они наделяются делегированными полномочиями президента. В настоящее время, после реорганизации 1982 года, в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома. Канцелярия Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Совет экономических консультантов, Управление по политике в области науки и технологии. Управление торгового представителя США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики. Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках – президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями. В президентских республиках глава правительства – президент – располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр. Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время ни один министр не может публично высказываться без разрешения главы правительства. При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, он располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.
§ 3, Компетенция правительства и его функции Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством анализа самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства. По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 года устанавливает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конституцией; эту власть он осуществляет через министров». Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§ 3), а о правительстве – государственном совете – говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену. В ряде зарубежных конституций кратко определяется компетенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: «Правительство определяет и осуществляет политику Нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы». Однако в современной Франции почти вся реальная государственная власть сосредоточена в руках президента. В некоторых странах (например, Панама) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер. В государствах с федеративной формой государственного устройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.
