Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, получается, что немалое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и других, о которых речь пойдет ниже.

Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона № 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления. И в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. Одно из них связано с тем, что, как выяснилось, в некоторых субъектах Федерации есть районы, являющиеся муниципальными образованиями, в которых имеется всего по одному населенному пункту (на островах) и которые, естественно, не могут претендовать на статус муниципальных районов.

В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 84 Федерального закона № 131-ФЗ внесено дополнение, согласно которому, если на территории района находится один населенный пункт или если здесь может быть, по правилам Закона, образовано не более двух поселений, то указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав указанного поселения, включаются в состав муниципального района.

В данном случае законодатель пошел по пути дополнения в Федеральном законе перечня возможных особых условий формирования муниципальных районов и других муниципальных образований. Но обстоятельства, связанные с определением двухуровневого местного самоуправления, оказались столь разнообразными и сложными, что пришлось отступить от их закрепления только на федеральном законодательном уровне. Это произошло в связи с принятием проекта изменений Федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу Республикой Дагестан. Республике не подходили условия создания муниципальных образований, при которых территория одного образования не может пересекать территорию другого. В Дагестане развито отгонное животноводство, и сложилась практика выделения пастбищ на территориях равнинных районов для хозяйств, расположенных в горных районах. Со временем на этих территориях образовались населенные пункты, которые входят в состав горных районов, хотя территория, на которой они расположены, остается в составе равнинных районов.

Первоначально Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддержал законопроект, рекомендовав животноводам действовать вахтовым методом, а состав территории районов привести в соответствие с требованиями Закона. Но затем, проведя выездное заседание в Дагестане и основательно разобравшись в ситуации, понял, что уходить от решения жизненно важной для данного региона проблемы нельзя, и поддержал законопроект. В результате в упоминавшемся Федеральном законе о внесении изменений в Федеральный закон № 131 – ФЗ появилась норма, в соответствии с которой на территориях субъектов Федерации с исторически сложившимися традиционными формами отгонного животноводства территории и границы муниципальных образований устанавливаются не только в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, но и с учетом законодательства субъекта Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства и особенностей расселения населения на указанных территориях.

Эта норма примечательна тем, что, вопреки ясно выраженному в Законе принципу исчерпывающим образом определять правила двухуровневого территориального муниципального устройства на федеральном уровне, предусматривая на этом уровне особенности такого устройства, в данном случае в определение порядка устройства включаются субъекты Федерации. И это естественно. Как уже подчеркивалось выше, на федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

1

См., напр.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 3, 5; Муниципальное право: Учеб. / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 23.

2

Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 11.

3

Муниципальное право: Учеб. / Под ред. Н.С.Бондаря. М., 2002. С. 24.

4

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 7.

5

Выдрин Н.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России. М., 2001. С. 10.

6

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 11.

7

Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства. Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып. 11. С. 18.

8

Байтин М.И. Сущность права. М., 2005. С. 388.

9

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5041.

10

СЗРФ. 2005. № 30(ч. I). Ст. 3105.

11

СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251

12

Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н.-Новгород, 2000. С. 14.

13

СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

14

См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2-хт. Т. 1. 2005. С. 328, 329.

15

Коркунов И.М. Русское государственное право. Т. II. СПб., 1897. С. 349.

16

См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 42–49.

17

Определение и пределы принципа субсидиарности. Издание Совета Европы. 1994. С. 28, 29.

18

СЗРФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

19

Материалы по земскому общественному устройству. Т. I. СПб., 1885. С. 129.

20

Там же. С. 175.

21

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2-х т. Т. II. Часть особенная. СПб., 1897. С. 471.

22

Полный Свод законов Российской империи (далее – ПСЗ). В 2-х т. Т. II, кн. 1. СПб., 1911; Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1892. Ст. 16, прим. 3.

23

Указ. соч. Ст. 27.

24

Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 452.

25

ПСЗ. Т. II, кн. 1. Городовое положение 1892 г. Ст. 33, п. 7 и 8.

26

ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 57, 121.

27

Там же. Ст. 54 и 121.

28

Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 423, 424.

29

ПСЗ. Городовое положение. Ст. 56, 57.

30

Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 457.

31

ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 67,

32

ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 117; Городовое положение. Ст. 121.

33

Н.М. Коркунов. Указ. соч. С. 428.

34

См.: Лаптева Л.Е. Земское учреждение в России. М., 1993. С. 46.

35

Васильчиков А. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1870. С. 63.

36

ПСЗ. Т. IV, кн. I. Устав о земских повинностях 1899 г. Ст. 180, 188, 120, 192, 263, 264.

37

ПСЗ. Там же. Устав о земских повинностях. Ст. 247.

38

ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 9, 11, 12,81–87,94.