Олег Омельченко - Всеобщая история государства и права. Том 1
Система управления при доминате
Новая монархия отличалась прежде всего новым представлением о содержании власти и полномочиях властителя. Монарх получил новый титул — Dominus Noster (Государь наш), были отставлены как ненужные (при имп. Феодосии) звания трибуна, понтифика, прокуратора. Используя идею «перенесенного суверенитета» («т. к. это римский народ предоставил правителю все свои права и полномочия в акте передачи власти»), монарх стал во главе всех священных и государственных дел империи, его решения стали признаваться безусловными и неукоснительными законами, равными законам «древнего права». Причем утвердившийся в праве принцип преимущества более позднего закона перед ранними поставил императорские постановления (constitutia) в ранг определяющих источников права. Особое положение этих постановлений подчеркивалось еще и тем, что по своему содержанию решения монарха не были связаны никакими границами: «Что угодно принцепсу, имеет силу закона…» Император считался верховным судьей и главнокомандующим армией.
Прежний Сенат был практически отстранен от дел, а звание сенатора осталось только как почетное обозначение привилегированного сословия. Осталось почетное наименование консулов — но они уже только назначались императором и были своего рода традиционными управителями, выполняющими поручения монарха. Полностью — даже формально — исчезло из государственного уклада начало выборности должностных лиц.
Все нити государственного управления сосредоточились в центральной и территориальной администрации. Центральный уровень был представлен императорским советом и ведомственными канцеляриями. Императорский, илиГосударственный Совет (consistorium) состоял из лиц, персонально назначенных императором: они принадлежали только к двум наиболее богатым классам империи. В состав Совета обязательно входили и главные администраторы — министры. К IV в. появились специальные должности 4-х министров: 1) священного дворца, в ведении которого были законодательство и судебный надзор; 2) гофмаршал, или министр чиновников, в ведении которого была внутренняя безопасность, дипломатические сношения, а также почтовое дело; под его началом была сеть особых агентов — «любопытствующих»; 3) управляющий «священными щедротами», т. е. государственными финансами; ранее раздельные казна императора — fiscus — и хранилище республики — erarium — слились воедино; 4) управляющий собственными имениями и имуществами императора. Сохранились прежние 5 канцелярий императорского управления — во главе их стал общий начальник — викарий. При Константине появилась (по восточному образцу) должность высшего правителя гражданских дел — капеллана; он же стал считаться первоприсутствующим в Государственном Совете. Помимо этого, возникла система должностей среднего звена — комитатов. Постепенно они стали специализироваться на лиц: а) сопровождающих императора, б) занятых охраной дворца, в) гражданских управителей, г) занятых частными делами монарха, д) руководителей внутренней армии.
Территориальную администрацию представляли префекты претория — с 293 г. их стало четверо. Префекты обладали в главном военной властью и высшей юрисдикцией, для ведения гражданских дел при них возникла должность территориального викария. В провинциях, округах сложилась своя администрация.
С начала III в. с распространением христианства, частичным, а затем и полным его огосударствлением, стала укрепляться новая система церковного управления. Глава римского церковного округа — епископ — с III в. начал предъявлять претензии на главенство во всей христианской церкви — в V в. ему был присвоен титул папы; в сер. V в. римские епископы добились от императора подчиненияих суду в церковных и духовных делах епископов империи. В конце IV — начале V в. появился церковный чин патриарха — с разделением империи на Восточную и Западную несколько восточных патриархов стали полностью независимыми. Сфера церковного управления и юрисдикции постепенно начала расширяться, захватывая многие вопросы, ранее подверженные гражданскому суду, различные категории и нецерковного населения.
В последние века Римской империи, особенно в Восточной империи, в государственной администрации оформилась значительная прослойка профессиональных управленцев — бюрократии, которые замкнулись в своеобразную систему, подконтрольную только императору. Все чиновники империи (кроме самых низших) составляли сословие — Dignitates — и принадлежали к одному из трех рангов: «славнейших», «почтенных» или «знаменитых»; «знаменитые» считались вышестоящими по отношению к другим и подчинялись только императору. В целом чиновники подразделялись на сословия придворных, военных или гражданских чинов. В каждом ранге устанавливалась законом своя квота чинов (например, для «славнейших» в 100 официалов). Чиновники получали на год государственный патент на чин и должность, который мог быть продлен, а мог быть отнят. Такая внешне жесткая организация моментально породила извечных спутников бюрократии: желание во что бы то ни стало удержать свою должность и бесконечные самодовлеющие интриги в борьбе за ранги и должности; это понемногу стало отравлять административный организм империи, превращая его в малопродуктивную часть государственной организации. В этих условиях на более значимое место выходило провинциальное и военное управление.
Провинциальная организация империи
Особая система местного, провинциального управления стала формироваться в Римской империи еще в период республики. При монархии она стала существенной частью государственной организации, и даже одним из факторов, способствовавших становлению монархической государственности.
Первые провинции будущей империи были образованы в ходе войн за овладение Италией: в 226 г. до н. э. для управления Сицилией и, отдельно, Сардинией и Корсикой впервые были избраны два особых претора; несколько позднее — еще два претора для новозавоеванных провинций в Испании. Преторам принадлежало военное командование армией в провинции, право общего управления и, на основе власти imperium, юрисдикция. Правители провинций получали название пропреторов или проконсулов, что означало предоставлениеим в принципе власти, соответствующей аналогичным римским магистратурам. В 191 г. до н. э. и сама Италия была поставлена в ранг провинции для проконсульского управления.
В период поздней республики верховное управление принадлежало Сенату: он определял туда необходимые войска, выделял субвенции на управление провинцией. Пропретор или проконсул избирались из, как правило, бывших магистратов того же ранга. Назначались они обычно на один год, но нередки были продления их полномочий, так что реально они исполняли обязанности правителей по 3, 5 или 7 лет. При назначении преемника правитель обязан был покинуть провинцию в течение 30 дней. Главным правилом его управления был запрет на пересечение границ провинции, в особенности во главе войск — это рассматривалось как тяжкое преступление против величия римского народа.
Магистрат в провинции обладал и военной, и административной, и судебной властью. Вокруг него складывался свой аппарат управления, в котором главным лицом был квестор, заведовавший финансовой частью. Один из важнейших не только политических, но и административно-правовых принципов управления провинциями выражался в известном лозунге «разделяй и властвуй» («divide et impera»). Состоял он в том, что территория провинции и ее население, даже покорившись Риму, не находились в совершенно равном положении: одни включались в категорию «союзных» и получали право участвовать в военных операциях римской армии, другие получали права городских муниципий, где сохранялись права самоуправления, третьи приобретали разные привилегии как особые общины. Завоеванная земля провинций объявлялась собственностью римского народа — ager publicus. Часть ее могли получать римские граждане, часть раздавалась на условиях выплаты особой подати в наследственное пользование, часть возвращалась прежним владельцам, но уже на условиях выплаты сбора.
В период принципата система управления провинциями специализировалась и приобрела иной облик. Все провинции разделялись на два условных класса: императорские (под предлогом того, что в них продолжались военные действия, «незамиренные») и сенаторские. В императорские правителей назначал лично император в качестве своих слуг или специальных посланцев, опираясь на имевшиеся у него общие полномочия проконсула. Эти посланцы носили титул легатов либо прокураторов; последние были финансовыми агентами казны. Назначались они, как правило, из императорских вольноотпущенников и были орудием укрепления власти принцепса на местах. Сенатские управлялись по-прежнему проконсулами и пропреторами, выбираемыми из числа сенаторов; только в Египте ставился наместник из всаднического сословия. Законами Августа на правителей провинций были наложены дополнительные ограничения: им запрещалось жениться на местных, не разрешалось брать с собой своих жен.
