Олег Кутафин - Российская автономия
Создание автономных республик вызвало живой интерес в советской правовой литературе, которая посвятила автономным республикам целый ряд исследований.
Так, К. А. Архиппов считал автономные советские республики наиболее типичными советскими автономными единицами. «Если автономия национальных областей вызывает сомнение, – писал он, – то автономия республик у большинства исследователей сомнений не вызывает. Споры и разногласия вызывает главным образом положение этих республик как федеративных частей. Думается, однако, что, если часть (и может быть, большая) этих разногласий обусловливается различием понимания федерализма, то другая часть обусловливается отсутствием достаточно точного определения той совокупности политических феноменов, к коим применимо наименование автономной республики»[272].
Отвечая на вопрос, что следует понимать под словом «автономная советская социалистическая республика», К. А. Архиппов подчеркивал, что, говоря об автономных республиках, обычно понимают исключительно соответствующие образования, входящие в состав РСФСР. Однако он отмечал, что содержание этого понятия значительно изменится в зависимости от того, ограничим ли мы исследование изучением автономных республик Российской Федерации или включим в круг своего исследования и автономные республики других советских федераций.
Определяя автономные республики, К. А. Архиппов считал наиболее правильным указать, что все советские социалистические республики входят в Союз ССР, но одни из них входят в него, так сказать, непосредственно, являются виновниками его существования, тогда как другие входят в него через посредство первых как части (члены) этих последних. Он отмечал, что с этим различием связан целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, взаимоотношениях и т. п., т. е. совокупность тех различий, которая проводит довольно резкую черту между республиками первой и второй группы. Первую группу республик он рекомендовал называть группой «союзных» республик, а вторую – группой «автономных» республик.
При этом К. А. Архиппов отмечал два обстоятельства: во-первых, с точки зрения понятия автономии в узком смысле слова, каждая из упомянутых групп представляет особую группу автономных республик и, стало быть, наименование только одной из них «автономными» – чисто условное; во-вторых, внутри каждой из рассматриваемых групп необходимо проводить различие между отдельными «подгруппами» и даже единичными видами республик: в данном случае, считал он, мы имеем дело лишь с «типом», а не трафаретом, по которому созданы были все эти республики.
Он полагал, что, придерживаясь понятия «автономные советские республики», охватывающего как республики, входящие в состав РСФСР, так и входящие в другие советские республики, мы тем самым уменьшаем расстояние между «автономной» и «союзной» республикой. Вместе с тем, по его мнению, уменьшаются и основания для оспаривания с различных точек зрения федеративности автономных республик.
«Могут сказать, – писал он, – терминология, вами принятая, искусственна; зачем же придерживаться ее, не лучше ли принять другую? Однако при всей своей искусственности эта терминология имеет за собой и теоретическую и, хотя бы не вполне выдержанную, законодательную традицию. В частности, и что особенно важно, – приведенной классификации придерживается Основной Закон Союза Советских Социалистических Республик (срв., например, гл. IV, ст. 15)»[273].
К. А. Архиппов выделял основные подвиды автономных республик как виды политических образований. В особый подвид он выделял автономные республики, входящие в состав РСФСР. В тот период их было десять: Башкирская, Татарская, Киргизская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская, Якутская, Карельская, Монголо-Бурятская и Немцев Поволжья. Он считал, что по своему общему статусу к ним чрезвычайно близка Аджария, находившаяся в составе Грузии. Другую группу, как бы другой полюс автономных республик, по мнению ученого, представляют республики, являющиеся частями Закавказской Федерации – Армения, Азербайджан и Грузия. Позицию, промежуточную между первой и второй группой, занимает, считал он, Республика Абхазия.
В основу предлагаемой им классификации республик на две основные группы – Российскую и Закавказскую, он клал различие не только принадлежности к той или иной федерации, не только различия происхождения, но и различия в конструкции центральных органов власти автономных республик, различия в объеме их компетенции, а также в объеме права определять состав высших органов власти той федерации, членом которой является та или иная республика.
Короче говоря, по мысли К. А. Архиппова, принадлежность к той или иной группе определяется общей совокупностью присущих отдельным автономным республикам прав, составляющих их автономно-федеративный статус.
«Разумеется, – писал исследователь, – что и в пределах одной и той же группы юридические статусы отдельных республик различны. Пределы автономно-федеративных полномочий их колеблются от полномочий автономной области до полномочий союзной республики. Понятие автономной области является, так сказать, нижним пределом, а понятие союзной республики – верхним пределом; внутри этих пределов «движется» автономно-федеративный статус автономных республик, то приближаясь к первому, то напротив того, ко второму, но никогда, в общем и целом, ни с первым, ни со вторым не совпадая»[274].
Касаясь автономно-федеративного статуса автономных республик, К. А. Архиппов считал необходимым прежде всего выяснить, является ли данная часть федеративного государства его федеративной частью, государством-членом, или автономной провинцией и каково происхождение автономных республик.
Исследуя происхождение автономных республик, находящихся в составе РСФСР, К. А. Архиппов обращал внимание прежде всего на ст. 8 Конституции РСФСР (раздел первый, декларация), поскольку, по его мнению, ни один из последующих конституционных актов не предоставляет таких широких прав автономным республикам, как эта статья. «Открываемые ею возможности, – рассуждал он, – значительно шире даже, чем те, которые даны Союзным Республикам Конституцией СССР. Не только неограниченное право автономии, не только право выхода из Республик Советов, но и право путем лишь одностороннего акта определять организацию и состав общефедеральных органов власти Республики Советов предоставляет ст. 8-я отдельным автономно-национальным образованиям. Однако нигде, может быть, так резко не сказывается опасность статического и необходимость динамического подхода при изучении права, как в данном случае. Ибо, не надо забывать, и в этом, думается нам, ключ к пониманию ст. 8-й, что она имеет значение лишь до замены установленных декларацией только «коренных начал федерации советских республик» строго определенными нормами, точно устанавливающими структуру этой федерации»[275].
К. А. Архиппов подчеркивал, что Конституция РСФСР 10 июля 1918 г., являющаяся реальным планом, а не предварительным эскизом, каким была «Декларация прав трудящихся», федеративного строя Российской Советской Республики, решает этот вопрос иначе. Сохраняя декларацию, Конституция РСФСР 1918 г. ставит, в отличие от декларации, автономию отдельных областей в строго ограниченные рамки. Оставляя последнее слово по вопросу о возникновении, определении территории и компетенции различного рода автономных союзов, входящих в РСФСР, за общефедеративными органами власти, Конституция 1918 г. не препятствует проявлению в этом отношении местами широкой инициативы, в частности в выработке проектов, определяющих организацию, компетенцию и территорию автономных единиц.
Ученый отмечал, что в пределах устанавливаемого Конституцией РСФСР порядка образования отдельных автономных республик возможны довольно широкие колебания – начиная от простого обращения местного съезда с ходатайством перед ВЦИК о выделении данной части в особое автономное единство в тех территориальных и правовых границах, которые будут установлены ВЦИК, и кончая предварительным выделением в особую автономную единицу с точно установленными границами, с более или менее детально разработанной конституцией, причем ВЦИК останется лишь утвердить соответствующие постановления местных органов власти.
Таким образом, заключал К. А. Архиппов, праву национальных меньшинств на самоопределение соответствует лишь obligatio naturalis высших органов власти РСФСР.
Обращая внимание на то, как начинается подавляющее большинство постановлений об образовании автономных республик («ВЦИК (или ВЦИК и СНК) постановляет образовать Автономную Советскую Социалистическую Республику»), К. А. Архиппов полагал, что уже эта терминология показывает: с точки зрения законодателя образование республики, наделение ее тем или иным объемом полномочий всецело зависит от центральной власти.
