Сергей Кашкин - Право Европейского Союза
После вступления в силу Лиссабонского договора акты Комиссии, издаваемые в рамках делегированных ей полномочий, будут официально именоваться «делегированными актами» и относиться к категории «незаконодательных актов» Европейского Союза (см. вопрос № 27).
Процедуры контроля за реализацией делегированных полномочий будут определяться законодательными актами Европейского парламента и Совета. Отдельные правила также будут приняты для контроля за реализацией Комиссией исполнительных полномочий (полномочий по изданию «исполнительных актов»).
Раздел IX
КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
78. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза?
Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. вопрос № 15).
Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т. е. в Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия наднациональных институтов в сфере атомной энергетики.
В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его полномочия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовноправовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.
Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:
— в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «Политика Сообщества»;
— разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положениях об ОВПБ и СПСО;
— разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».
Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т. е. положения, наделяющие институты Союза полномочиями принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) вся внутриполитическая компетенция организации, т. е. компетенция по регулированию общественных отношений в пределах территории Союза, будет закреплена в части третьей Договора о функционировании Европейского Союза под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза». Эта часть включает 24 раздела, посвященные отдельным сферам внутриполитической деятельности Союза: раздел I «Внутренний рынок», раздел XX «Окружающая среда» и т. д.
Базовые положения о внешнеполитической компетенции организации, т. е. компетенции по развитию отношений с третьими странами и международными организациями, будут содержаться в Договоре о Европейском Союзе (раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные правила об общей внешней политике и политике безопасности»). Остальные правила о внешней политике Союза закреплены в части пятой Договора о функционировании Европейского Союза «Внешнеполитическая деятельность Союза» (включает семь разделов).
Полномочия институтов Союза в области мирного использования атомной энергии будут по-прежнему регулироваться Договором о Евратоме (раздел II «Положения о содействии прогрессу в области атомной энергии»).
79. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза?
По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.
Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т. е. полученной от государств-членов.
Из данного признака, который возведен проектом Лиссабонского договора в разряд принципа — принципа наделения компетенцией (франц. principe d’attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т. е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.
Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера интеграционного процесса:
— во-первых, Договор о ЕС содержит особые «статьи-лазейки», разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормального функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).
Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву «По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей». Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т. п.).
Другим примером могут служить директивы Европейского парламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на основании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учредительные договоры также не предусматривают;
— во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обычно подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Европейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.
«Отвергнув традиционные каноны толкования международного права… Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из амбициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в других — осуществляя внимательный контроль за тем, как государства-члены используют свои прерогативы»[110].
80. Что такое «политика Союза»?
Политика Союза — это комплекс мероприятий, проводимых им в отношении конкретных сфер общественной жизни.
Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредительных документах термин «политика» используется во множественном числе (англ. policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора о ЕС (дословно: «Политики Сообщества»). Так же будут именоваться соответствующие части и разделы учредительных документов «нового» Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопросы № 17 и № 78).
В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом «политика» используют прилагательное общая с целью подчеркнуть стремление к выработке единого политического курса в определенной сфере: «общая торговая политика», «общая политика в сфере транспорта», «общая политика в сферах сельского хозяйства и рыболовства» и т. д.
Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финансовой) мер, осуществляемых на уровне отдельных государств-членов, учредительные договоры обычно употребляют более осторожные формулировки: «содействие научным исследованиям и технологическому развитию», «вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет культур государств-членов» и т. п.
С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Первая обращена к общественным отношениям, складывающимся на территории Союза между его государствами-членами, гражданами и юридическими лицами.
Внешняя политика имеет своим предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в его состав (с «третьими странами»), а также с международными организациями. Исходя из классификации политики Союза на внутреннюю и внешнюю, в дальнейшем будет закрепляться вся его компетенция после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 78).
81. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Европейского Союза?
Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза подразделяется на две основные категории — в зависимости от ее соотношения с компетенцией государств-членов.
