Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
Пожалуй, самым принципиальным является вопрос о собственности госкорпораций, которые по действующему законодательству признаются собственниками своего имущества. Это означает, что им принадлежит право владения, пользования и распоряжения имуществом, что госкорпорации по своему усмотрению могут совершать в отношении принадлежащего им имущества любые действия, не противоречащие закону (п. 1 и 2 ст. 212 ГК РФ), что на это имущество госкорпораций должен распространяться режим неприкосновенности собственности (ст. 35 Конституции РФ), что недопустимо произвольное вмешательство федеральных органов государственной власти в частные дела госкорпораций (ч. 1 ст. 1 ГК РФ).
В схожих с госкорпорациями по организационно-правовой форме публичных акционерных обществах (ОАО) существует ответственность членов Совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа общества и членов коллегиального исполнительного органа общества в виде ответственности перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (ст. 71 Закона об АО). В холдингах одно акционерное общество признается основным, если в силу преобладающего участия в уставном капитале либо в силу других причин оно имеет возможность определять решения, принимаемые другим (дочерним) обществом. В статье 6 Закона об АО законодатель предусмотрел в качестве способа защиты интересов дочернего общества и его акционеров возможность привлечения основного общества к ответственности за причиненные убытки. Между тем в таких госкорпорациях, как «Ростехнологии», «Росатом» ответственность органов управления за убытки, причиненные их виновными действиями (или бездействием), в законах о корпорациях не предусмотрена. Будут ли эффективно работать органы управления госкорпораций, когда они не несут ответственности за возникшие убытки, а зарплаты их сотрудников не зависят от результатов экономической деятельности?
Исходя не только из внутренней логики, на которой построено гражданское и административное право, но и логики конституционного права, признание госкорпораций собственниками имеющегося у них имущества, причем частными собственниками, является очевидной и серьезной ошибкой российского законодателя. Нельзя не согласиться с A.B. Винницким, что сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности госкорпораций. Прав A.B. Винницкий, утверждая, что за спиной госкорпораций всегда стоит Российская Федерация, поэтому о перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится, и речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Обособление части федеральной собственности и закрепление ее за госкорпорациями является формой управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 Конституции РФ), но не ее отчуждения или «разграничения» (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние пять лет во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционных принципах, прежде всего о конституционном принципе о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Новое «прочтение» законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться как единство федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа Российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности Российской Федерации и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство по отношению к этой интерпретации конституционного принципа принадлежит разработчикам Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, БК) и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как публичных собственников.
Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.
На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.
Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в Гражданском кодексе РФ. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (далее – Закон № 95-ФЗ) в ст. 26.11 предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Из ее содержания следует, что в собственности субъектов Российской Федерации может находиться то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу этой статьи любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран такой же подход. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.
Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Закона № 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации не позднее 1 января 2005 г.?
Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает, как правильно заметил Е.А. Суханов, закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т. е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Следует согласиться с Е.А. Сухановым, что этот принцип не известен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им», зависящих от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК РФ), т. е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.
В пункте 4 ст. 212 ГК РФ закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, содержащегося в ч. 2 ст. 8, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом».
Конечно, нельзя не учитывать некоторые очевидные особенности федеральной государственной собственности. Только этот вид публичной собственности может находиться под таким особым обременением, каким является внешний и внутренний долг Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан» установлено, что государственный внутренний долг Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан гарантирован государственной собственностью.
