Виктор Бациев - Образование и реабилитация особого ребёнка в условиях «монетизации льгот»
Первый вопрос, который возникает при ознакомлении с названными выше положениями, – это вопрос о конституционных принципах разграничения полномочий в сфере социальной защиты между публично-правовыми образованиями и допустимости закрепления данных полномочий за субъектами Федерации и муниципальными образованиями с возложением на последних бремени соответствующего финансирования. Не нарушается ли тем самым конституционный принцип равенства граждан России, имея в виду, что налоговый потенциал и финансовые возможности различных регионов существенно отличаются, а следовательно, и объем социальных гарантий, предоставляемых их жителям, будет не одинаков?
Цель проводимой административной реформы, как объяснялось со страниц официальных средств массовой информации[7] , заключается в передаче части федеральных полномочий и политической ответственности за их реализацию на региональный уровень с одновременным проведением бюджетной и налоговой реформы и закреплением необходимых средств за субъектами РФ для реализации полученных полномочий. Однако допустима ли передача федеральных государственных полномочий публично-правовым образованиям нижестоящего уровня?
Правовые основы совместного ведения в системе социального обеспечения до 1 января 2005 года
Вопросы социальной защиты в силу ст.72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы обеспечения социальной поддержки населения отнесены также и к предмету ведения местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ, разграничивая по уровням бюджетной системы полномочия по финансированию, отнес расходы на обеспечение социальной защиты населения к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (абзац 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ).
В судебной практике применения указанных основополагающих норм возник вопрос о том, позволяют ли они Российской Федерации принимать федеральные законы, в которых устанавливать льготы с возложением обязанности по их финансированию за счет региональных или местных бюджетов? Иными словами: допустимо ли установление льгот за чужой счет?
Отвечая на поставленный вопрос, суды при рассмотрении конкретных дел сформировали подход, согласно которому отнесение вопросов социальной защиты к совместному ведению и совместному финансированию означает право субъекта Федерации (муниципального образования) установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств регионального (муниципального) бюджета. При этом суды исходили из того, что в федеративном государстве, гарантирующем равенство прав граждан независимо от места их проживания, должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной защиты именно в рамках федерального законодательства с принятием РФ обязательств по его обеспечению и финансированию.
Указанные выше положения о совместном финансировании не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот, не обеспеченных финансированием за счет федерального бюджета, с возложением обязанности по их обеспечению на другое публично-правовое образование нижестоящего уровня за счет собственных доходов последнего. Суды исходили из того, что возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти. Последнее в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций (средств федерального бюджета, предоставляемых бюджету другого уровня на безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов).
По мнению судов, реализация федеральных льгот может быть возложена на субъекты Федерации и муниципальные образования постольку, поскольку такая необходимость вытекает из целесообразности использования системы государственных органов субъектов РФ (муниципальных органов), которая более качественно и рационально способна справиться с задачей учета и взаимодействия с гражданами, имеющими право на соответствующие льготы. В данной ситуации регион или муниципальное образование являются субъектами, привлекаемыми к исполнению чужой обязанности. Причем ответственность за неисполнение указанной обязанности может быть возложена на данные субъекты только при условии выделения им соответствующих средств со стороны Российской Федерации.
При формировании изложенного подхода принимался во внимание раздел 4 Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584), закрепляющий принципы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями. Указанный раздел предусматривает, что обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции).
Доводы о том, что финансирование расходов на реализацию льгот по социальной защите в части, отнесенной федеральным законом к полномочиям субъекта Федерации, должно как следствие осуществляться самим субъектом из источников, формируемых за счет собственных средств, отвергались судами постольку, поскольку они не соответствовали ст. 84, 130 БК РФ о целевом направлении средств федерального бюджета в бюджеты нижестоящих уровней на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.
Обосновывая изложенную позицию, суды руководствовались следующими нормативными положениями:
1. Согласно статье 84 БК РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней, а также обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, осуществляется исключительно из федерального бюджета. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ и пунктом 4 статьи 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
2. В силу статьи 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
3. Аналогичная норма содержится в статье 4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
4. В силу статьи 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
5. В силу статьи 31 БК РФ недопустима компенсация дополнительных расходов одного уровня бюджетной системы за счет бюджетов других уровней, что является реализацией принципа самостоятельности бюджетов.
Подводя итог изложенному, можно сделать вывод о том, что до 1 января 2005 года существовал механизм социального обеспечения, согласно которому основная масса льгот была установлена федеральным законодательством, что влекло за собой обязанность РФ по их финансированию. Субъекты Федерации и муниципальные образования привлекались лишь к исполнению указанных положений федерального законодательства, неся ответственность за реализацию федеральных льгот только в пределах средств, выделенных в порядке субвенций из федерального бюджета.
