Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике

1) надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики;

2) контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации адвокатами, адвокатскими образованиями и адвокатскими палатами;

3) государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства (в отношении работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями).

В ходе работы над составлением табл. 1 авторами были выявлены многочисленные случаи, когда нормативные правовые акты формально декларируют возможность осуществления того или иного вида контроля в отношении граждан, но остается совершенно непонятным, в каких жизненных ситуациях такой контроль может иметь место, как он может осуществляться на практике. Не дает ответы на такие вопросы и анализ правоприменительной практики. Почему законодатель решил указать потенциальную возможность осуществления таких видов контроля в отношении граждан, сложно объяснить, не используя таких формулировок, как «про запас» и «на всякий пожарный случай».

Таблица 1.

Общехозяйственные (полисубъектные) виды государственного контроля, осуществляемые в отношении граждан

Ниже указан перечень таких видов контроля, при этом его следует отличать от приведенного ранее перечня. В вышеприведенном списке понятен предмет проверки деятельности граждан, и при наличии организационного решения такой контроль мог бы осуществляться в отношении граждан. В приводимом ниже перечне предмет контроля в отношении граждан остается неясным. Такие виды контроля не были включены в табл. 1, и к ним следует отнести:

1) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;

2) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений;

3) государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

4) государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ;

5) контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности;

6) контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю;

7) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;

8) экспортный контроль;

9) федеральный государственный надзор в области геодезии и картографии;

10) федеральный государственный надзор в области землеустройства;

11) государственный надзор в области гражданской обороны (при этом статьи КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за нарушение обязательных требований в сфере гражданской обороны (ст. 20.6 «Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и ст. 20.7 «Невыполнение требований и мероприятий в области гражданской обороны»), предусматривают меры ответственности только в отношении должностных и юридических лиц);

12) контроль и надзор за обработкой персональных данных.

Например, нормативные правовые акты (Положение о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476) допускают возможность осуществления государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха в отношении граждан. Однако в предмет контроля, установленный в положении, входит только хозяйственная деятельность, гражданами не осуществляемая[12]. Судебная практика рассмотрения споров по вопросам осуществления такого контроля в отношении граждан не выявлена.

Отдельно следует указать те виды государственного контроля, которые, хотя и направлены только на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но косвенно затрагивают и граждан в части выявления незаконной деятельности последних, которую они не вправе осуществлять.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 21.04.2011 № 69-ФЗ деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси может осуществляться исключительно юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при наличии у них разрешения. Соответственно, контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси направлен только на деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако на практике перевозка пассажиров незаконно осуществляется частными лицами на личном автотранспорте. В связи с этим контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси может касаться граждан при проведении проверочных мероприятий в целях выявления незаконной деятельности физических лиц по оказанию услуг такси.

Региональный контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых осуществляется в отношении субъектов предпринимательской деятельности – недропользователей (ст. 9 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»). Однако, естественно, органы контроля реагируют и на случаи незаконной деятельности частных лиц (граждан), не являющихся субъектами предпринимательской деятельности и недропользователями, но допускающих незаконную добычу общераспространенных полезных ископаемых (песка и проч.) или, например, бурение артезианских скважин без соответствующих разрешений.

Тот факт, что органы контроля наделены полномочиями по пресечению незаконной деятельности (т.е. фактически осуществляют контроль) граждан в сфере недропользования, подтверждается наличием ответственности за пользование недрами без лицензии (ст. 7.3 КоАП РФ) не только для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и их должностных лиц, но и для граждан.

Виды контроля, косвенно распространяющиеся на граждан в части их незаконной деятельности, в табл. 1 не отражены. Ниже представлен их полный перечень:

1) государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта;

2) весовой и габаритный контроль автотранспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки;

3) государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси;

4) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр;

5) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

6) государственный контроль за качеством и безопасностью медицинской деятельности и лицензионный контроль медицинской деятельности;

7) государственный надзор в сфере рекламы (в части нарушения требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции, в том числе установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения) – мероприятия по контролю могут проводиться в рамках федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, контроля в сфере благоустройства;

8) государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в сфере торговой деятельности (в части незаконной торговой деятельности вне специально отведенных для этого мест, без документов, подтверждающих право размещения объектов мелкорозничной сети);

9) контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции;

10) надзор в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (в рамках оперативно-розыскной деятельности).

Ниже представлены отдельные примеры реагирования органов контроля на незаконную деятельность граждан в случаях, когда такая деятельность может осуществляться только хозяйствующими субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями). Следует отметить, что выявление такой незаконной деятельности обычно осуществляется правоохранительными органами, а не специализированными органами контроля.

Показательными примерами могут служить два дела, связанные с надзором за рекламой и контролем в области розничной продажи алкогольной продукции.

Постановление Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 14.02.2012 по делу № 5-38/2012

Судьей по материалам административного дела установлено, что гражданин М. установил рекламную конструкцию (наружную рекламу) с информацией без получения предусмотренного законодательством разрешения на ее установку. Маркировка рекламы распространителя и номер его телефона на рекламной конструкции отсутствовали. Указанными действиями гражданин М. допустил нарушение п. 5.10 ГОСТ Р. 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения» и ст. 19 Федерального закона «О рекламе». В связи с указанными нарушениями обязательных требований гражданин был привлечен к административной ответственности ст. госинспектором дорожного надзора штаба БДПС ГИБДД МВД по Марий Эл по ст. 14.37 КоАП РФ («Нарушения требований к установке и (или) эксплуатации рекламной конструкции»).