Андрей Безруков - Парламентское право и парламентские процедуры в России
В Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя.
Признание Федерального Собрания РФ органом законодательной власти означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной компетенцией (в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции) в сфере законодательства[19].
Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые контрольные функции, в первую очередь, осуществляет контроль за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права выражать недоверие или отказывать в доверии Правительству, которое в таком случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку. Палаты Федерального Собрания создают Счетную палату РФ для контроля за исполнением бюджета, могут создавать специальные парламентские комиссии для расследования тех или иных событий, о чем речь пойдет в дальнейшем отдельно.
Таким образом, следует признать, что наличие контрольных полномочий является неотъемлемым признаком законодательной власти (а соответственно и такого органа законодательной власти, как Федеральное Собрание РФ).
Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
В Федеральном Собрании РФ палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией вопросы, относящиеся к их ведению. Конституция РФ устанавливает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств.
Более того, Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым действие системы «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода «тормоза» по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.
Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в Государственной Думе, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих интересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и надежды. Вместе с тем Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, то есть всей России.
Федеральное Собрание не обладает собственными полномочиями, поэтому определение его как самостоятельного органа государственной власти не является абсолютом. По сути, самостоятельными органами являются его палаты – Государственная Дума и Совет Федерации, а «…юридическая самостоятельность Федерального Собрания как государственного органа носит фиктивный характер…»[20].
Конституционный Суд РФ в своих решениях дал базовые характеристики Федерального Собрания РФ, отметив при этом двоякость представительства российского парламента, народное с одной стороны, и представительство субъектов РФ – с другой[21].
В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежат следующие принципы:
– разделение властей;
– федерализм;
– многопартийность;
– принцип раздельного и самостоятельного функционирования палат;
– принцип коллегиальности.
Конституция Российской Федерации (ст. 10, 11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Федеральному Собранию Российской Федерации не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти – законодательную, то есть в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей.
Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее составных частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.
Принцип многопартийности означает возможность участия политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания. Это – соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность – это принцип, который также работает в палатах Федерального Собрания РФ.
В Федеральном Собрании палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы, относящиеся к их ведению, что характеризует принцип раздельного заседания палат. Палаты российского парламента собираются совместно лишь в определенных случаях (ст. 100 Конституции РФ).
Принцип коллегиальности характерен для деятельности всех представительных органов. По мнению О.Н. Булакова, коллегиальность представительной власти проявляется не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в двухпалатной структуре.
Кроме вышеперечисленных, Федеральное собрание РФ осуществляет свою деятельность на основе следующих принципов законности; непрерывности деятельности; открытого характера; выборности; идеологического и политического многообразия и др.
Важно обратить внимание на непрерывность деятельности Федерального Собрания РФ, что гарантируется рядом конституционных положений: строгой регламентацией периода и порядка формирования палат парламента; периодической ротацией Совета Федерации и невозможностью его роспуска; отсутствием перерыва между сроками полномочий Государственной Думы прежнего и нового созывов; запретом роспуска Государственной Думы в определенных Конституцией РФ случаях[22].
Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формирования (выборы, назначение) и модернизация деятельности палат парламента, их роль в формировании Правительства РФ, усиление парламентского контроля и профессиональной подготовки депутатского корпуса, а также повышение авторитета российского парламента.
Таким образом, Конституция России предусматривает самостоятельный статус и различную компетенцию для каждой из палат российского парламента, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничества в целях совершенствования законодательной власти в России.
1.3 Порядок выборов, структура и организация работы Государственной Думы
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95, 96) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.
Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законодателем неоднократно изменялись способы выборов депутатов Государственной Думы – от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы осуществлен переход к пропорциональной системе выборов (с 2005 по 2013 гг.). Однако Президент РФ предложил вернуться к прежней схеме избрания депутатов Государственной Думы по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, при которой половина депутатов избираются по партийным спискам, вторая половина – по одномандатным округам[23]. Такая избирательная система действительно представляется наиболее оптимальной – преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем балансируют, что создает более демократичную платформу для формирования палаты парламента.
