Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
С учетом того, что были очень сложными отношения между Президентом Российской Федерации и Съездом, Верховным Советом как в целом, так и по отношению к Правительству Российской Федерации, была не очень понятна дальнейшая судьба Правительства РФ – считать ли его органом, полностью подотчетным только Президенту РФ, или сочетать ответственность и перед Президентом РФ, и перед парламентом; соответственно поставить ли Президента во главе Правительства либо отделить последнее от Президента РФ и соответственно дать парламенту, его палатам (обеим или какой-то одной?) право не только влиять на формирование Правительства, но и выражать ему недоверие/доверие.
2. В конце концов все сказанное заставляло решать вопрос о том, быть ли России парламентарной или президентской республикой. Как известно, они различаются принципиально тем, что: в парламентарной республике более важные поля принадлежат парламенту в целом и/или его палатам, если он двухпалатный, роль президента символическая, во многом протокольная; в президентской республике у этого должностного лица ключевые полномочия в руководстве внутренней и внешней политикой государства, в определении направлений деятельности правительства и т. д. Усиление позиций Президента РФ в политическом противостоянии с депутатами позволило ему отразить в своем проекте сильное положение Президента Российской Федерации. По проекту Конституции Россия имела статус не просто президентской, а суперпрезидентской республики. Проект был поставлен на всенародное голосование 12 декабря 1993 года и получил большинство голосов.
Президент объявлен главой Российского государства. Его роль концентрируется на общем руководстве внутренними и внешнеполитическими делами. Глава о Президенте по очередности находится в тексте перед главой о Федеральном Собрании. Именно Президенту дано право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех других органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ 1993 г.). Конституция отражает формально-юридическую «неответственность» Президента РФ. Его можно отрешить от должности только за серьезные уголовные преступления, в то время как по предыдущим конституционным нормам Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-10 Конституции РСФСР 1978 г., в редакции от 24 мая 1991 г.). Правительство РФ стало правительством Президента РФ, попытка Государственной Думы не поддержать предложенную Президентом кандидатуру на пост главы Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству может привести к роспуску Государственной Думы.
3. Требовал к себе внимания и вопрос о принципах организации и деятельности органов публичной власти. В прежнем конституционном тексте характеристика этих принципов начиналась с народовластия. В ст. 2 Конституции 1978 г. говорилось, что вся власть в РСФСР принадлежит народу, он осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. В редакции от 15 декабря 1990 г. было определено, что вся власть в РСФСР принадлежит многонациональному народу РСФСР. И что особенно важно: появилось дополнение о том, что народ осуществляет государственную власть и через Советы, и непосредственно. Таким образом, непосредственное народовластие наконец нашло отражение в Основном законе, хотя и в очередности – через органы, а также непосредственно.
Конституция РФ 1993 г. сделала следующий, и очень важный шаг: она закрепляет народовластие как принцип конституционного строя, российской модели публичной власти, и вместе с тем ставит в системе институтов этой власти на первое место именно непосредственное народовластие. В соответствии со ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В начальной редакции ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось, что организация и деятельность Советского государства строится в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих; демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.
Однако при переходе к новому этапу жизни страны было решено отказаться от этого «признака» советской системы. А новым принципом, отраженным в Конституции, стал принцип разделения властей. В соответствии со ст. 3 Конституции в редакции от 21 апреля 1992 г. система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу.
Как видим, принцип разделения властей здесь зафиксирован не только в плане трех традиционных ветвей, но также и для властной «вертикали», причем с включением в нее с позиций разграничения также и местного самоуправления, которое к тому времени формально уже было отделено на конституционном уровне от государственной власти и обозначалось как обособленное направление публичной власти. В последующем от этого аспекта (вертикального) разделения властей в российской конституционной концепции отказались (полагаем, без достаточных оснований).
Теперь ст. 10 Конституции РФ 1993 года гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
В федеративном государстве важным принципом организации государственной власти является ее единство на обоих уровнях существования и осуществления – федеральном и в субъектах РФ. Этот принцип отражен во многих статьях действующей Конституции РФ, и прежде всего в ст. 5 и 11. Согласно ч. 3 ст. 5 федеративное устройство Российской Федерации, помимо прочего, основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. А в ч. 2 ст. 11 Конституции закреплено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, Конституция исходит из необходимости взаимодействия федеральных органов и органов субъектов РФ, поручая Президенту РФ обеспечение их согласованного функционирования, разрешение разногласий и предусматривая подключение судебных органов, в том числе и Конституционного Суда РФ, к разрешению конфликтов власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Многие нормы Конституции Российской Федерации позволяют считать важным принципом организации публичной власти ее открытость. И все-таки не мешало бы об этом сказать непосредственно и конкретно в специальной статье Основного закона. Все текущее конституционно-правовое регулирование на это направлено – это Федеральные законы «О средствах массовой информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и др. Но возведение данного требования на конституционный уровень позволит расширить перечень форм его проявления.
Также следовало отразить в Конституции РФ принцип ответственности органов публичной власти перед народом и их подконтрольности народу. Тем более это необходимо для федерального уровня как наиболее организационно отдаленного от населения. Ответственность и подконтрольность должны быть зафиксированы в Конституции: а) как общее условие деятельности федеральной власти; б) как право народа принимать к своему рассмотрению и разрешению наиболее важные вопросы, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти; в) как формулирование критериев ответственности федеральных органов, позволяющих гражданам и их объединениям возбуждать вопрос об ответственности соответствующего органа или должностного лица федерального уровня (сбором подписей и подачей петиций в компетентные органы).
