Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
В действительности, как нам представляется, имеет место совсем другая картина: товарно-денежное, будучи экономическим отношением, является, как отмечалось, единым и неделимым. Столь же единым и неделимым является и опосредующее его правовое отношение, выраженное договором купли-продажи (поставки, подряда и т. п.). Однако для своей реализации товарно-денежное отношение может потребовать всякого рода вспомогательных экономических отношений, облачаемых в соответствующие правовые формы: перевозки, страхования, услуг, поручения и другие. Именно к ним относится и «расчетное отношение». Последнее, впрочем, может и не возникнуть, когда расчеты между продавцом и покупателем производятся путем передачи денег наличными. И это отношение знаменует собой вовсе не денежную часть расчлененного товарно-денежного отношения, а лишь опосредует техническую сторону перемещения денег от покупателя к продавцу, и именно в форме безналичных перечислений. Причем сделано это может быть не только через банк, а посредством почтовых и телеграфных переводов. Кстати, по поводу последних способов расчетов почему-то ни у кого не возникло идеи отнести их к особым и самостоятельным расчетным правоотношениям, хотя здесь налицо все те же признаки (несовпадение момента вручения товара с моментом вручения денег, несовпадение путей их прохождения, разная членность натурально-вещественного и денежного отношений и т. д.), которые позволяли расчетные отношения с участием банков выделять в отдельный вид правоотношений. Между прочим, если рассуждать по схеме, согласно которой производство расчетов в безналичном порядке через банк выражает собой возникновение самостоятельного денежного отношения, существующего хотя и параллельно, но отдельно от товарного, то с таким же основанием можно расчленять и трудовое отношение в тех распространенных ныне (в условиях нехватки «налички») случаях перечисления заработной платы на сберкнижку работника. Однако такой идеи ни у кого не возникло, т. к. всем, наверное, ясно, что здесь существует единое трудовое отношение (в советской юридической литературе его именовали социальным, сейчас, видимо, его признают товарно-денежным, одновременно признав труд и рабочую силу товаром), опосредованное правовым отношением в виде того или иного трудового договора. И каким бы ни был способ оплаты труда, он не расчленяет трудового правоотношения на два самостоятельных вида: отдельно правоотношение по труду и отдельно – по его оплате.
Возвращаясь к расчетным правоотношениям, отметим, что та его часть, которая выражена связкой «плательщик – банк», охватывается содержанием договора банковского счета, в соответствии с которым плательщик, как владелец счета, поручает банку произвести расчет со своим продавцом. Что касается второй его ветви «банк – продавец», то она охватывается содержанием основного отношения, существующего между покупателем и продавцом (в экономическом смысле – товарно-денежного, в правовом – купли-продажи и ему подобного), где банк, действуя от имени и по поручению покупателя, осуществляет техническую операцию по доведению денег от последнего до продавца, реализуя тем самым перед ним денежные обязательства своего клиента.
Таким образом, особого и отдельного «расчетного правоотношения» не существует, и в действительности оно представляет собой комплексное отношение, вбирающее в себя какую-то часть отношений банковского счета и какую-то – отношений купли-продажи.
§ 5. Договор ведомственной ссуды
Под ведомственной ссудой нами понимается конструкция, когда министерство, ведомство или иной орган, возглавляющий ту или иную государственную хозяйственную систему, предоставляет из своих фондов деньги взаймы подведомственному предприятию.
Такого рода конструкции чаще всего встречаются в тех странах, которые обладают значительным и разветвленным государственным сектором экономики и где министерства, выступая в роли органа хозяйственного руководства, возглавляют либо определенную хозяйственную систему, либо даже отрасль народного хозяйства. При этом денежные фонды министерств формируются либо за счет бюджета, либо за счет отчислений от прибыли подведомственных предприятий, где эти отчисления могут носить как добровольный, так и принудительный характер.[216]
Указанные фонды, рассматриваемые в качестве централизованных фондов определенной хозяйственной системы, предназначены для финансирования ее функционирования и развития и могут быть использованы двумя способами: либо путем выделения денег хозяйствующим субъектам (т. е. подведомственным предприятиям) на безвозвратной основе (т. е. методом ведомственного финансирования), либо на возвратной (т. е. методом ведомственного кредитования). Финансово-правовая суть первого метода сомнения ни у кого не вызывает, и в данном случае нас интересует правовая природа отношений, возникающих в процессе предоставления министерством возвратных ссуд своим подведомственным предприятиям.
При выдаче указанных ссуд возникают отношения, для которых характерно следующее: а) по своему экономическому содержанию они являются кредитными (деньги предоставляются на условиях срочности и возвратности, т. е. взаймы); б) сторонами отношений являются субъекты, связанные друг с другом прямой административной подчиненностью, а также такими отношениями, где в роли кредитора выступает орган государственного управления (министерство, ведомство, управление промышленного объединения), возглавляющий определенную хозяйственную систему, а в роли дебитора – подведомственные ему предприятия; в) отношения ограничены рамками данной хозяйственной системы, т. к. министерство может предоставлять ссуду лишь подведомственным объединениям, предприятиям и хозяйственным организациям; г) предоставление ссуд связано с использованием централизованного (в рамках данной системы) фонда денежных средств, находящегося в распоряжении центра этой системы и предназначенного для финансирования ее нужд; д) ссуды носят целевой характер, и их использование контролируется министерством.
По вопросу об отраслевой принадлежности ведомственной ссуды, как и в целом о финансовой деятельности министерств, в юридической литературе высказаны различные мнения. Отношения, возникающие в процессе их выдачи, рассматриваются в качестве гражданских, хозяйственно-правовых, административных, финансовых и, наконец, комплексных.
Мнение представителей цивилистической и хозяйственно-правовой концепции основано на предположении, согласно которому финансовое право регулирует отношения как связанные с бюджетом, так и те, где государство выступает в целом. А поскольку данные отношения не связаны с бюджетом и их субъектом выступают хозяйственные органы, то и делается вывод о принадлежности этих отношений к «своей» отрасли права.
На этой точке зрения мы уже останавливались в главе первой, где пришли к выводу, что финансовую деятельность государства, а соответственно, и предмет финансового права нельзя сводить к бюджетной деятельности государства, выступающего в целом, и что финансовую деятельность министерств следует считать элементом финансовой деятельности государства со всеми вытекающими отсюда последствиями. Однако необходимо учитывать, что речь идет, так сказать, о нормальных министерствах, которые действительно не могут быть ничем иным, как органами государства. В нашей же истории министерства, особенно хозяйственные, претерпевали самые необыкновенные метаморфозы. С одной стороны, административно-командная система породила множество министерств, охвативших все сферы народного хозяйства. И это понятно: данная система не может функционировать, не имея огромного аппарата контролеров и надсмотрщиков. При этом объективные потребности экономики, функционирующей в условиях командно-административной системы (т. е. планово-директивной экономики, базирующейся на одной государственной собственности), требовали, чтобы министерства были властно-распорядительными органами. Вообще-то такое положение министерств в целом соответствует их сути как органов государства. Но, с другой стороны, не менее объективные потребности самого общественного производства постоянно «стаскивали» министерства с их общегосударственного уровня, подтягивая к сфере возглавляемых ими хозяйственных систем, отторгая тем самым их от государства в целом. Эта тенденция особенно усилилась, когда в поисках повышения эффективности деятельности министерств начали переводить их на хозрасчет, а точнее – финансирование за счет отчислений подведомственных предприятий, т. е. за счет прибыли, получаемой в рамках возглавляемой ими хозяйственной системы. Соответственно этому в научный обиход вошли такие понятия, как министерство на хозрасчете, хозрасчет по вертикали, самофинансирование хозяйственной системы, хозрасчет системы и т. п. В результате министерство стало больше рассматриваться не как центральный орган государственного управления, а как структурный элемент организационно и экономически обособленной отраслевой хозяйственной системы. Причем назначение министерств в этой системе определялось не столько задачами общегосударственного руководства отраслью, сколько интересами самой системы. Отсюда нарастание такого явления, которое принято называть ведомственностью. В этих условиях отрицание за денежной деятельностью министерств качества финансовой деятельности государства (с соответствующим исключением ее из сферы финансового права) было в чем-то оправданным. Вместе с тем в литературе указывалось, что такое положение министерств является искажением их назначения. В частности, отмечалось, что переход министерств на хозрасчет привел к усилению ведомственности в их деятельности, в результате чего они не всегда выступают с позиций общегосударственных интересов.[217] Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Г. В. Пронской, что ни отсечение свойств центрального органа государственного управления от свойств центра системы и признание за хозяйственным министерством только первого или только второго качества, ни представления о соединении в этом органе указанных свойств таким образом, что каждое из них имеет свою сферу действия и служит обеспечению различных интересов (государства либо хозяйственной системы), не отвечает роли этих органов в механизме государственного хозяйствования. Природа хозяйственного министерства едина: оно есть центральный орган государственного отраслевого управления, назначение которого – осуществлять государственное руководство. Действуя по поручению государства в четко определенной им сфере, в соответствии с поставленными им задачами в пределах предоставленной компетенции, министерство призвано руководить отраслевым комплексом, являясь проводником государственных интересов на данном участке хозяйственного строительства. Никакого другого интереса, кроме государственного, у министерства нет и быть не может.[218]
