Елена Масленникова - Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.
10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления
В качестве базового для построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении 1995 г.). В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления.
Этот Закон, установив общие принципы организации местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.
В нем разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления и органы местного самоуправления).
Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 1995 г. определяет исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения.
Указанный Закон предусматривает различные формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и др.
Данным Законом, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении 1995 г., следующие: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
К другой группе можно отнести федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивающие вопросы местного самоуправления. Среди них: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.
В настоящее время насчитывается около 300 федеральных законов, законов РСФСР и РФ, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.
Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные подзаконные акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. Среди них наиболее важными для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», от 20 декабря 2004 г. № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований», от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».
Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.
Практика применения Закона о местном самоуправлении 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В контексте проводимых в России реформ данное обстоятельство потребовало принятия Закона в новой редакции. И такой (одноименный) Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.
Он направлен на решение указанных проблем, развитие системы местного самоуправления, а также приведение ее в соответствие с Конституцией.
Ключевые положения Закона о местном самоуправлении 2003 г. направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.
В названном Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.
10.3. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления
Закон о местном самоуправлении 2003 г. вступил в силу с 1 января 2006 г., однако некоторые его положения реализовываются поэтапно в соответствии с предусмотренным в нем переходным периодом. Статья 85 этого Закона устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом, помимо принятия предусмотренных законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство.
В настоящее время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном самоуправлении; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного должностного лица; о муниципальной службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и сходах граждан; о территориальном общественном самоуправлении; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления.
