Олег Кутафин - Российская автономия
А. В. Андреева подчеркивала, что почти во всей советской литературе понятие областной автономии приравнивается к понятию национально-территориальной и оба эти понятия рассматриваются как тождественные друг другу.
Между тем, отмечала она, конституционное законодательство до 1936 г., а также работы видных государствоведов того периода в области государственного строительства рассматривали автономию не только как явление, исключительно связанное с наличием национальных меньшинств в составе СССР. «Исходная посылка исследований этих авторов, – писала она, – заключалась в том, что «стиль автономизма не есть уступка национальным тенденциям, а есть общий, «естественный стиль советского государства»[217].
А. В. Андреева считала, что идея двоякого значения принципа автономии была несправедливо забыта и поддерживается лишь незначительным числом государствоведов. Она подчеркивала, что термин «автономия» следует понимать в широком смысле в тех случаях, когда речь идет о самостоятельности каких-либо частей государства (в территориальном смысле) или определенных частей его политической организации в существовании тех или иных функций государственной власти в широких пределах, устанавливаемых государством. «Вот почему, – писала она, – В. И. Ленин исходил из классовых целей деятельности автономных образований, выдвигал план областной автономии как план всеобщий, универсальный, имеющий важное значение для устройства всего демократического государства, а не только его определенных частей, отличающихся особым национальным составом населения»[218].
А. В. Андреева указывала, что план областной автономии предусматривал разделение территории всего государства на автономные единицы (области, края, районы и т. д.) в первую очередь с учетом экономических, хозяйственных и бытовых условий.
А. В. Андреева полагала, что суть вопроса заключается в количественном понимании автономии, считая, что понятие «автономия» – это понятие со степенью. «Мы можем, – писала она, – говорить о большей или меньшей степени автономности именно в количественном, а не в качественном смысле. Например, АССР обладает большей степенью автономности, чем автономная область, а автономная область обладает большей степенью автономности по сравнению с национальным округом»[219].
Она отмечала, что многие авторы не отрицают самостоятельности административно-территориальных единиц, но ограничивают эту самостоятельность более узким предметом. Отсюда следовал вывод, что здесь речь может идти только о количественной стороне дела, а автономия как раз и есть не что иное, как самостоятельность отдельных частей государства в решении ими вопросов местного значения.
По мнению А. В. Андреевой, первоначальной формой проявления автономности является выборность органов государственной власти местным населением даже в условиях полной централизации. Другую форму проявления автономии она видела в наличии самостоятельности у этих органов от центральной власти (возможно, в условиях и деконцентрации). Она полагала, что степень их самостоятельности – автономности – может быть различной, а следовательно, формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными.
Между тем в советской науке, указывает она, понятие автономии связывают лишь с особой степенью самостоятельности. «Но именно такое одностороннее понимание автономии, – писала она, – не является, по нашему мнению, достижением. Поскольку количественная сторона самостоятельности органов власти может быть самой различной, постольку мы можем говорить и о самых различных формах автономии, а не только о тех, которые имеют показателями своей степени максимальное число»[220].
А. В. Андреева отмечала, что одной из сторон автономии является самостоятельность определенных территориальных единиц в лице соответствующих органов власти в решении ими вопросов местной жизни. Сочетание этой самостоятельности, указывала она, с управлением местными делами самим населением через своих свободно избираемых представителей и есть самоуправление, которое по сути дела является не чем иным, как проявлением автономии. «Однако автономия и местное самоуправление, – писала она, – понятия не идентичные. Автономия по отношению к местному самоуправлению понятие более широкое. Но автономия и самоуправление тесно связаны друг с другом, последнее есть необходимый элемент первого»[221].
А. В. Андреева считала, что местное самоуправление и есть проявление автономии административно-территориальных единиц (областей, краев, районов, городов, сельсоветов). По ее мнению, пределы их автономии определяются конституциями республик в соответствии с общегосударственными и местными интересами. Она полагала, что право на законодательство в сочетании с самоуправлением дает автономию в узком, т. е. в юридическом смысле, в таком смысле, который вкладывается в нее в настоящее время. Это и есть, полагала она, второй ленинский план автономии – национально-территориальной автономии, который по отношению к плану областной автономии, т. е. автономии в широком смысле, в принципе иной план.
А. В. Андреева считала необходимым учесть, что автономия в юридическом смысле есть количественное понятие, которое включает в себя право издавать всевозможные правовые акты, за исключением таких, которые определяли бы данную часть государства как самостоятельную, от него не зависящую. В этом смысле, указывала она, федерация есть высшая форма проявления автономии.
«Очень важно отметить, – писала она, – что автономия (имеется в виду национально-территориальная) обладает своим юридическим статусом до тех пор и в таких пределах, пока она признается высшими органами государства. Юридически автономия может быть ограничена. Поскольку автономия в теории советского государственного строительства связана с государственным устройством народов или страны и является одной из форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, содержание и пределы которого определяются государственной властью союзной республики, то, очевидно, необходимы гарантии этой автономии. В данном случае речь идет о национальных меньшинствах, об их равноправии, о предоставлении им возможности свободного развития в рамках многонационального государства, об уничтожении всех и всяческих привилегий или ограничений по национальному признаку. Эти гарантии являются прямым следствием интернационализма советской федерации, они закреплены в конституционном законодательстве СССР и союзных республик»[222].
К числу упомянутых гарантий она относит представительство автономных единиц, образованных по национальному принципу, в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, целостность территории автономных образований, изменение которой не может проходить без согласия высшего органа власти автономного образования. Она считала, что именно наличием этих гарантий национально-территориальная автономия отличается от областной.
А. В. Андреева полагала, что административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по плану областной автономии, не нуждаются в гарантиях своей автономии, т. е. в праве самостоятельно решать все вопросы местного значения. По ее мнению, эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств.
Ставя вопрос, существуют ли в советской организации общества элементы автономизма помимо форм национального самоопределения или, наоборот, все, что есть в этом устройстве от автономии, неразрывно связано с национальным самоопределением, и, стало быть, все, что связано с общим построением нашего государства, не имеет в себе элементов автономии, она отвечает на этот вопрос отрицательно.
Подводя итог своего исследования, А. В. Андреева приходит к выводу, что термин «автономия» может быть применен к характеристике и местных органов власти, и административно-территориальных единиц. Она полагала, что каждая из них в необходимых пределах автономна, что пределы их автономии зависят от политических интересов и потребностей социалистического государства, соответствующих определенным историческим условиям.
По мнению А. В. Андреевой, в науке советского государственного права понятие автономии следует рассматривать в двух планах: областной автономии и национально-территориальной автономии.
Областную автономию она рассматривала как общедемократический принцип устройства советского государства, т. е. самостоятельность органов власти по отношению к центральным органам государства в решении ими на основе общегосударственного законодательства вопросов, имеющих чисто местное значение. План областной автономии имеет своим содержанием автономию в широком (политическом) смысле слова, которая может быть применена как к характеристике административно-территориальных единиц, так и к соответствующим им органам власти. Автономия в широком смысле слова может проявляться во всевозможных пределах, и различие показателей ее степени зависит от пределов местного самоуправления, которое является одной из необходимых форм проявления автономии.
