Елена Масленникова - Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
Советской модели местного управления были присущи следующие черты: 1) органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма; 2) отсутствие собственной компетенции; 3) жесткая централизация управления; 4) принцип патернализма и т. д.
В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:
1. Середина 1980-х – начало 1990-х гг. – созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;
2. С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 1995 г.) – до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления: а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и т. п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.
3. С лета 2000 г. (например, внесение поправок в Федеральный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.), разработанный по инициативе Президента РФ.
В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:
1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень – это городские и сельские поселения, верхний – муниципальный район);
3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;
4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).
Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.
9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления
В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.
Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии различных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – действовать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.
Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления;
3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. – действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.
Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.
Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.
Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.); 2) задачи, делегированные органами государственной власти.
