Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации
Однако в перечне законов, обязательных для обсуждения в Совете Федерации, нет законов по ст. 72 Конституции РФ. Это обстоятельство всегда вызывало недовольство регионов.
Особым образом оговаривается процедура рассмотрения обязательных для верхней палаты законов в порядке ст. 106 Конституции. Анализу особенностей федеральных законов этой группы посвятил свою статью Е. В. Крестьянинов. По его мнению, проблема реализации данной нормы касается сразу нескольких аспектов. Во-первых, отсутствуют дополнительные по отношению к ст. 106 Конституции критерии, относящие принятые Государственной Думой федеральные законы к числу «обязательных» (предлагалось, в частности, рассматривать те федеральные законы, которые связаны с принятием законов о федеральном бюджете). Во-вторых, конституционно не определены субъекты законодательной деятельности, способные оценить принадлежность законов к этой категории. Совет Федерации сделал это сам в ст. 106 Регламента палаты, придав такой статус комитетам и комиссиям палаты. В-третьих, недостаточно урегулирован вопрос о порядке отнесения принятых федеральных законов к данной группе. Сам Е. В. Крестьянинов предлагает уточнение следующего содержания: «Основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, названным в ст. 106 Конституции».[255] Думается, предложение чрезвычайно широко.
Помимо названных в ст. 106 законов, обязательному рассмотрению в Совете Федерации, согласно ст. 108, подлежат все федеральные конституционные законы.
В Австрии, когда конституционные законы или конституционные меры в рамках обычных законов сокращают законодательную или ис полнительную компетенцию земель, для их принятия требуется согласие двух третей голосов присутствующих членов Федерального Совета при кворуме 50 %. Это касается также конституционных законов, затрагивающих федеральные земли. Одна треть членов Федерального Совета (или Национального Совета) может требовать, чтобы вопрос о частичном пересмотре конституции был вынесен на референдум.
В Белоруссии Совет Республики одобряет или отклоняет принятые палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, а также о толковании конституции.
В Бельгии Сенат (а также Король и палата представителей) может инициировать пересмотр конституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих изменению. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.
В Германии законы, вносящие поправки в Основной закон, должны быть одобрены двумя третями членов Бундестага и двумя третями членов Бундесрата.
В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправка к конституции, предложенная палатой представителей.
В Испании Сенат имеет право инициировать изменение конституции. При этом проекты соответствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к конституции ратифицирована кортесами, она выносится на референдум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу.
Принципиальный пересмотр конституции и ее положений, касающихся принципиальных основ государственности, основ прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой из палат, после чего кортесы немедленно распускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинством в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными кортесами и могут быть вынесены на референдум.
В Италии конституционные законы принимает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений с интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения.
Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинством в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребуют одна пятой членов одной из палат, 500 000 избирателей или пять областных советов.
В Нидерландах как первая (верхняя) палата парламента, так и его вторая палата после опубликования проекта поправок к конституции распускаются.
Вновь избранные палаты парламента рассматривают проект и принимают его большинством не менее чем в две трети голосов.
В Польше проект закона об изменении конституции может быть представлен не менее одной пятой предусмотренного законом числа депутатов, Сенатом или Президентом Республики. Изменение конституции принимается Сеймом большинством не менее двух третей голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, а также Сенатом – абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа сенаторов. Если закон об изменении Конституции касается положений глав I, II или XII, субъекты, определенные выше, могут потребовать в 45-дневный срок со дня принятия закона Сенатом проведения утверждающего референдума.
В Румынии инициатива о пересмотре конституции может исходить от не менее четверти сенаторов (или депутатов, правительства или 500 000 граждан). Это предложение должно быть доведено до Президента, который назначает необходимую процедуру. Сенат должен одобрить законопроект о пересмотре конституции двумя третями от общего числа голосов сенаторов. Если между палатами возникают разногласия, а согласительная процедура не дает результатов, решение должно быть принято на совместном заседании палаты депутатов и Сената путем голосования, в ходе которого за него должно проголосовать не менее трех четвертей депутатов и сенаторов. Поправка к конституции становится окончательной после одобрения референдумом.
Во Франции сенаторы совместно с Президентом Республики (по предложению премьер-министра) и депутатами могут инициировать пересмотр конституции.
Вместе с тем роль Совета Федерации может быть еще более усилена в сфере регулирования федеративных отношений за счет права Совета Федерации на одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров,[256] которое должно быть обязательным для Президента России, а не учитываться им, как это установлено сейчас Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; [257] обязательного участия верхней палаты парламента в рассмотрении предложений и замечаний региональных органов власти, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также в работе согласительной комиссии, образованной с участием депутатов Государственной Думы и представителей регионов по поводу расхождений относительно данного законопроекта; организации предварительной экспертизы и аккумулирования Советом Федерации предложений и сопроводительных материалов субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект, с последующей передачей их Президенту России (с этой целью возможны изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).
В ряде стран существуют и особые процедуры воздействия вторых палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый предупредительный звонок, состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект осложняющим отношения между языковыми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консультации. Эта процедура может применятся каждой языковой группой один раз в отношении каждого «двухпалатного» закона. На практике до сих пор она применялась только один раз.
В Ирландии Сенат может просить главу государства о вынесении законов на референдум. До окончательного голосования в нижней палате при возникновении разногласий между палатами действуют согласительные процедуры в виде специальных совместных комиссий либо процедуры челнока.
В Чехии для принятия конституционного закона нужно три пятых голосов присутствующих сенаторов (и большинство в три пятых всех депутатов).
