Михаил Блинкин - Безопасность дорожного движения. История вопроса, международный опыт, базовые институции
Из дорожных фондов осуществляется финансирование соответствующих программ по эксплуатации, ремонту и строительству дорог.
Национальные классификации дорог соотносятся со сферами финансовой ответственности дорожных фондов определенного уровня.
Предполагается наличие механизмов учета общественного мнения автовладельцев по поводу направлений развития и совершенствования сети дорог, а также общественного контроля за расходованием средств, аккумулируемых в системе дорожных фондов.
Отметим также, что такой цивилизованно-рыночный механизм платы за дороги – результат достижения консенсуса между сообществом автовладельцев, законодателями и государственной властью по следующим позициям:
• номенклатура и ставки налогов;
• возложение на государство обязанностей собирать дорожные налоги и аккумулировать их в дорожных фондах;
• обеспечение прозрачности расходования дорожных денег;
• обеспечение равного доступа к дорожной сети всех плательщиков дорожных налогов.
Данный механизм платы за дороги в его современном виде сложился под непосредственным влиянием федерального закона США «О дорожных трастовых фондах», принятого в 1956 г. и развивавшего практику целевых дорожных налогов и дорожных фондов, существовавших на уровне отдельных штатов с 1910-х годов. Эта же система (разумеется, с учетом национальной специфики) была принята по мере развития автомобилизации домохозяйств в законодательствах многих десятков стран мира
Таблица П2.1. Целевые дорожные налоги в цене моторных топлив
Источники: IRF World Road Statistics; World Bank data; <http://czechconsult.ru/travel/327-skolko-stoit-toplivo-v-evrope.html>; European Federation for Transport and Environment (T&E) «Fuelling oil demand. What happened to fuel taxation in Europe?», April 2011.
Указанные платежи (налоги, сборы) составляют переменную часть налогообложения владельца автомобиля (эксплуатанта) и обеспечивают зарубежной практике свыше 70 % консолидированных расходов на дорожное хозяйство.
В мировой практике известны также иные формы платы за пользование автомобильными дорогами: механизмы «транспортных пошлин» и платы за въезд в городские центры, а также система платной парковки автомобиля.
Использование старинного механизма «транспортных пошлин» (Transportation Toll) в добавление к стандартным дорожным налогам позволяет сформировать в пределах сетей общего пользования сегмент платных дорог, представляющий собой, по сути, «сеть бизнес-класса» с особо комфортными условиями движения.
Толковый словарь «WEBSTER» дает следующее определение: «платная дорога (Toll Road) – это хайвей, на котором требуется платить пошлину (плату за проезд, Toll)».
В зарубежных руководствах по автомобильным дорогам подчеркивается, что «на платной основе эксплуатируются все без исключения автомобильные дороги с той лишь разницей, что “бесплатные дороги” (Non-Toll Roads) финансируются с использованием налоговых источников, как правило, связанных с налогами на моторные топлива».
Дорожные пошлины взимаются в настоящее время за проезд тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств по сети магистральных дорог общего пользования. Наиболее известным механизмом является введенная в 1994 г. в странах Центральной Европы система «Евровиньет». Сборы с помощью этой системы составляют до 3 % консолидированных расходов на дорожное хозяйство стран-участниц.
Введение транспортных пошлин на определенном участке дороги согласно упомянутым руководствам – это «эффективный и самоокупаемый инструмент организации дорожного движения, выполняющий функцию оптимального распределения трафика по параллельным маршрутам».
Схема введения платности, как правило, такова. Два населенных пункта связаны местной дорогой, а также двумя и более магистральными дорогами, идущими в обход населенных пунктов. Одна из них сооружена в классе суперхайвея (3–4 и более полос в каждом направлении; трассирование по обособленным путевым конструкциям; все пересечения выполнены в разных уровнях; расстояние между примыканиями – 25–30 км и более) на средства бюджета (дорожного фонда), как правило, с привлечением заемных средств под их гарантии; в ряде случаев с долевым участием будущего концессионера – эксплуатанта дороги. Организатор дорожного движения заинтересован в том, чтобы оптимально рассредоточить транзитный трафик между имеющимися магистралями. Единственным способом решения этой задачи является введение платного доступа на лучшей из этих дорог. На эту платную трассу выводится, как правило, межрегиональный и международный грузовой транзит, а также пассажирский туристический трафик.
С учетом указанных принципов трассирования платные автомобильные дороги не участвуют в местных транспортных связях и, соответственно, в локальном развитии территории: они служат, в первую очередь, инструментом организации транзитногодвижения – международного имежрегионального.
В этом заключается одно из принципиальных отличий «платных» магистралей от «бесплатных», к которым предусматривается примыкание практически всех местных дорог. В связи с этим популярные в отечественном политическом обиходе утверждения о том, что платные дороги дают заметный импульс территориальному развитию, технически неверны.
Принципиальные элементы введения платного проезда:
• схема вводится на фоне применения стандартного механизма целевых дорожных налогов и дорожных фондов и выступает частным и скромным по масштабам дополнением к этому механизму;
• плату за проезд собирают исключительно на дорогах высших технических категорий (хайвеях, автобанах);
• в странах с развитыми законодательными нормами защиты прав потребителей величина ставок проездной платы составляет 0,06–0,1 евро/км;
• проездная плата достаточна для окупаемости «инструмента организации дорожного движения» (расширение проезжей части в местах сбора платы, приобретение и эксплуатация специального оборудования для сбора платы), покрытия дополнительных затрат на содержание дороги по повышенным стандартам, в ряде случаев для покрытия процентных расходов по обслуживанию кредитов (займов), привлеченных на строительство (реконструкцию) дороги. Плата за проезд не окупает строительство (реконструкцию) дороги как инвестиционный проект.
Кроме того, механизмы платного доступа и платного проезда с успехом применяются на уровне локальных мероприятий по организации движения на городских и пригородных территориях. Здесь они выполняют следующие функции:
• организация дозированного впуска на искусственные сооружения (мосты, тоннели, эстакады) с ограниченной пропускной способностью, учитывая прежде всего безопасность движения и ликвидацию последствий дорожно-транспортных происшествий;
• сдерживание доступа автомобилей в выделенные городские районы или рекреационные территории. В этих случаях схема «Toll Road» работает в комплексе со схемой «Park-and-Ride».
По данной схеме устроены многочисленные платные дороги в Западной Европе, которые обеспечивают, в частности, трансевропейские автомобильные перевозки.
Распространенность системы платных дорог иллюстрируется цифрами, приведенными в табл. П2.2.
Таблица П2.2. Доля сети «платных» дорог в общей протяженности дорожной сети в странах развитой автомобилизации
Показателен пример США – страны с самым высоким в мире уровнем автомобилизации (840 автомобилей на 1000 жителей), а также наиболее развитой дорожной сетью.
Здесь эксперименты с платными дорогами, мостами и туннелями были наиболее активны до середины 1950-х годов. В 1956 г. были принят известный федеральный закон (Federal-Aid Highway Act of 1956), учредивший Федеральный дорожный трастовый фонд, а также систему межштатных хайвэев (Interstate Highway System).
В настоящее время в реестр Федеральной дорожной администрации США включено 7918 км платных дорог, а также 485 км (погонных) платных мостов и тоннелей. Доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети составляет 0,13 %. В сравнении с общей протяженностью национальной дорожной сети США (гр. 1 табл. П2.2 (0,13)), в том числе магистральной (гр. 2 табл. П2.2 (3,3 %)), сети США эти цифры могут быть расценены в целом как несущественные. Однако отдельные проекты платных дорог и мостов, как сугубо частных, так и с государственным участием, широко обсуждаются в настоящее время законодательными собраниями многих штатов США и имеют все шансы для успешной реализации.
Во Франции, Италии, Испании сложилась по сути единая сеть платных дорог, обеспечивающих обслуживание туристического трафика, а также международных и межрегиональных транзитных связей на уровне бизнес-класса. Отметим, что в этих странах институту платных дорог придают большое значение местные финансовые и транспортные власти, и в данной сфере ими накоплен весьма интересный опыт. Сеть платных дорог ежегодно расширяется. Здесь оперируют наиболее известные в мире компании – профессиональные эксплуатанты платных дорог – ASF, SAPRR (Франция), Autostrade per l'Italia SpA (Италия), Abertis (Испания) и др.
