Инна Кузнецова - Государственные и муниципальное управление: конспект лекций
Заместители главы администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава определяет число своих заместителей и направления их работы (жилищно-коммунальное хозяйство, организация потребительского рынка, экономика и финансы, капитальное строительство, социальные вопросы).
Практический опыт свидетельствует о целесообразности закрепления за каждым из заместителей однородных взаимосвязанных между собой направлений. Например, заместитель главы администрации по социальным вопросам руководит деятельностью структурных подразделений в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта. Он же курирует соответствующие муниципальные учреждения (школы, больницы, аптечные предприятия, детские дошкольные учреждения).
Аппарат объединяет совокупность внутренних подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия руководству администрации, координации деятельности ее структурных подразделений. Основными направлениями работы аппарата являются организационное, юридическое, информационное, материально-техническое обеспечение администрации. Аппарат выполняет также контрольные функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания юридических актов. Руководители соответствующих подразделений не распоряжаются кредитами. Служебные отношения определяют горизонтальное подчинение аппарата руководителям местной администрации. Традиционно аппарат админист-рации образуют организационный отдел, информационно-аналитическая служба, отдел по работе с обращениями граждан, юридический комитет, отдел кадров, отдел хозяйственно-технического обеспечения, архив. Их деятельность носит функциональный и вспомогательный характер, регулируется положениями, утвержденными главой местной администрации.
Специализированные подразделения администрации охватывают территориальные, отраслевые и функциональные органы. Они носят различные наименования (отделы, управления, комитеты) в зависимости от нескольких факторов – их значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования, количества подчиненных им предприятий и учреждений, точки зрения руководителя администрации и представительного органа, которые формируют структуру местной исполнительной власти.
Наличие территориальных органов управления свойственно преимущественно крупным муниципальным образованиям – городским округам. В городах, имеющих районное деление, – это администрации районов в городе. Крупные подразделения городской администрации обычно имеют территориальные органы управления в администрациях районов.
Отделы, управления и комитеты, образующие группу специализированных структурных звеньев администрации, классифицируются на отраслевые и функциональные.
Отраслевые подразделения (управления образования, здравоохранения, благоустройства, комитеты по транспорту и связи, жилищной политике, организации бытового обслуживания населения и др.) осуществляют управление соответствующими отраслями муниципального хозяйства, широко развитой сетью муниципальных учреждений и предприятий.
Функциональные звенья администрации (комитеты по экономике, управлению муниципальным имуществом, финансово-бюджетные управления) выполняют функции, охватывающие все или многие отрасли местного хозяйства.
Специализированные отделы и управления подчинены главе администрации и его заместителям. Имевшая место в советский период система двойного подчинения (горизонтального и вертикального) в настоящее время себя почти изжила. Главная причина этого состоит в организационном обособлении местного самоуправления от государственной власти. Тем не менее, исключения из правила остаются: отдельные проявления системы двойного подчинения все еще сохраняются. Яркий пример: правовое положение финансово-бюджетных управлений муниципальных образований. Занимаясь в основном проблемами местных бюджетов, они тем не менее являются территориальными органами региональных министерств (главных управлений) финансов, входят в единую систему финансовых органов субъектов Федерации. Начальники местных финансово-бюджетных органов, как правило, назначаются на должность министрами (начальниками главных управлений) финансов субъектов РФ по представлению глав муниципальных образований.
В структуре местных администраций есть подразделения, наличие которых продиктовано переданными органам местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, государственная функция регистрации актов записи гражданского состояния находится в перечне этих полномочий. Ее осуществляют управления загса, являющиеся функциональными подразделениями администрации муниципальных образований. Аналогичное положение занимают государственные инспекции архитектурно-строительного надзора, инспекции государственного технического надзора. Их руководители назначаются и освобождаются от должности главами муниципальных образований по согласованию с вышестоящими государственными органами. Действия указанных должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящие инспекции, в органы местного самоуправления.
Статус специализированных отделов и управлений характеризуется несколькими признаками. Во-первых, они являются органами специальной компетенции (по управлению определенной отраслью или сферой местного хозяйства). Их компетенция определяется либо местной администрацией как органом общей компетенции, решающим вопросы местного значения, либо вышестоящими органами управления (например, инспекцией Гостехнадзора), либо специализированные звенья администрации наделены исключительными полномочиями вследствие специального законодательства. Во-вторых, они функционируют на основе положений о них, утверждаемых главой администрации. В-третьих, окончательное решение о создании того или иного подразделения до настоящего времени принадлежало в основном руководителям администраций, которые утверждали его структуру и штаты. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это право перешло к местным представительным органам. В-четвертых, руководители структурных подразделений назначаются на должности, как правило, главами администраций. Распространено также их назначение местной думой по представлению главы администрации. В-пятых, руководители исполнительных органов при необходимости отменяют приказы начальников отделов и управлений. Они объявляют им дисциплинарные взыскания, меры поощрения. В-шестых, специализированные отделы, как и подразделения аппарата, находятся на бюджетном финансировании.
Структура местного исполнительного органа – явление подвижное. Она должна быть ориентирована на задачи, стоящие перед местной властью. Их усложнение, появление новых направлений деятельности неизбежно вызовет обновление администрации. Именно так было в начале 90-х гг. XX в., когда в структуре местных исполнительных органов возникли комитеты по экономике и экологии, управлению муниципальным имуществом, управлению товарного рынка, социальной политике, поддержке предпринимательства.
4. Глава муниципального образования: статус и полномочия
Глава муниципального образования – это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления. Он является обладателем организационно-распорядительных (если глава руководит думой) или исполнительно-распорядительных полномочий (когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения. Совершенно точно, что в структуре любой модели муниципальной власти глава самоуправляющейся территории занимает первое место. Такое высокое положение главы гарантируется ему законом, устанавливающим его полномочия, и поддерживается общественным мнением, всегда склонным персонифицировать власть.
Термин «глава муниципального образования» был введен Законом «О Счетной палате Российской Федерации» для обозначения выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Тем не менее для федерального законодателя фигура главы муниципального образования не стала обязательной. Ее учреждение связывалось только с уставом самоуправленческой территории. С одной стороны, статус высшего должностного лица, возглавляющего всю деятельность по практической реализации местного самоуправления, придавал главе необходимый вес в хозяйственных делах и влияние в политической сфере. С другой стороны, потребность в такой должности определялась в самом муниципальном образовании, где решался вопрос о целесообразности ее введения.
