Олег Омельченко - Всеобщая история государства и права. Том 1
Произошло упрочение выборной власти. Совет полиса (булэ) был увеличен до 500 членов, по 50 от каждой новой филы; установлен и возраст для избрания в него. Булэ стал не только общеполитическим, но и исполнительным органом: он делился на 10 секций, каждая из которых занималась срочными решениями в положенную ей десятую часть выборного года. В 501 г. до н. э. булэ впервые принес присягу в том, что будет придерживаться в своей деятельности законов. Роль булэ несколько ограничивалась народным собранием, которое отныне должно было собираться раз в десятую часть года для избрания магистратов, решения вопросов обороны, лишения прав гражданства. Однако все вопросы выносились на собрание лишь с одобрения Совета полиса. К этому же времени относится появление коллегии 10 стратегов (по одному от филы), которым вручалась военная и исполнительная власть, ранее принадлежавшая архонтам.
Сформировался новый политический статус гражданина. Права афинского гражданина стали неразрывны с особыми правами на получение земли: в 506 г. до н. э. упрочена была система клерухий (первая клерухия устроена в 570–560 гг.), когда по решению народного собрания семьям выделяли землю в новозавоеванных областях, главным образом в Малой Азии. Граждане получили право изгнать любого из своего числа, чья деятельность будет оценена опасной для блага полиса: в 506 г. до н. э. введена практика остракизма, особого голосования об изгнании того, чья деятельность вызывала осуждение большинства. С 501 г. до н. э. утвердился порядок обязательной военной службы граждан безотносительно к их имущественному цензу.
Второй этап (462–412 гг. до н. э) знаменовался дальнейшим продвижением народовластия (после попыток олигархии в 496 г. до н. э. в связи с нашествием персов взять власть в свои руки), созданием правовых начал деятельности новых институтов на основе разграничения полномочий; конкретные преобразования были главным образом плодом реформ лидеров афинского демоса Перикла и Эфиальта, видных ораторов и военачальников.
Произошла демократизация органов власти и управления. Последний оплот аристократии, практически сокрушен был ареопаг как орган власти; ему сохранены были только управление и суд по религиозным делам. С 457 г. до н. э. должности архонтов были открыты впредь и для низшего цензового слоя — зевгитов. Чтобы предоставить реальную возможность небогатым гражданам участвовать в деятельности властных и судебных институтов, была установлена плата за исполнение гражданских обязанностей (членам гэлиэи — по 3, членам Совета — по 5 оболов, архонтам — по 4 обола в день, пританам — по 1 драхме в день).
Народовластие конституировалось в правовом отношении. Между органами непосредственной и выборной демократии произошло перераспределение полномочий, причем общее собрание граждан стало рассматриваться как более важный политический институт. Собрание-экклезия закрепило за собой главным образом законодательные полномочия, булэ и магистраты — исполнительные. И собрание, и булэ, и должностные лица практически не имели теперь судебной власти, она осуществлялась специальными институтами. Незыблемость сложившегося строя стала предметом охраны закона: каждый впредь получал право возбудить иск о незаконной деятельности против того, кто желал как-то переменить конституцию Афин.
Органы прямого народовластия
Важнейшим и отличительным принципом афинской демократии в целом была организация органов власти на основе прямого народоправства, в котором участвовали безусловно все граждане. Главные полномочия были сосредоточены в органах непосредственной демократии — народном собрании и Совете-булэ.
Совет полиса — булэ играл основную роль в Афинском государстве. Его составляли 500 граждан, выделяемых на год по 50 от каждой филы. Поскольку деятельность булэ была постоянной, а плата за работу в нем небольшой (по 5 оболов в день), кандидатов не хватало. Для них были введены гражданские привилегии: освобождена от военной службы и судебный иммунитет. По окончании срока деятельности булэвты давали отчет народному собранию о своей персональной работе (но сам совет не был ответствен перед народным собранием).
В полномочия булэ прежде всего входила вся собственно правительственная деятельность: сношения с должностными лицами, послами, выдача приказов военачальникам, постановления об арестах, выдвижение обвинений против стратегов и магистратов; совет был как бы «стражем республики». Реально булэ был осью и законодательной, и исполнительной власти Афин. Он готовил декреты и другие законодательные акты, предлагаемые или поступившие для народного собрания (и без совета собрание не могло даже обсуждать новый закон), контролировал полномочия и деятельность магистратов, представлял Афинское государство в международных союзах. В исключительных случаях булэ мог брать всю полноту власти в государстве в свои руки.
Булэ осуществлял контроль за финансами государства, в том числе контролировал исчисление гражданского ценза. В булэ устанавливался список кандидатов для назначения в магистраты. Тем самым ему принадлежало решающее слово и в вопросе организации исполнительной власти. Наконец, булэ мог выносить и отдельные судебные постановления в случае нарушений установленного строя (до 501 г. до н. э. с наказанием в виде смертной казни, а после — только штрафов).
Для лучшей организации своей работы булэ подразделялся на части — коллегии пританов по 50 членов совета (обязательно с пропорциональным представительством от фил). Пританы осуществляли полномочия совета в назначенную им десятую часть года, сменяя друг друга по жребию. Помимо этого, булэ образовывал постоянные комиссии для контроля за деятельностью должностных лиц и реализации важнейших государственных дел: комиссию по контролю за доходами в собрании, комиссию арсеналов, по религиозным церемониям, по контролю за актами должностных лиц, комиссию по контролю государственных счетов.
Булэ был важнейшим устоем всеобщей афинской демократии: как только в тот или другой исторический момент стремления к олигархии или узурпации брали верх, полномочия и роль совета сразу же сокращались.
Народное собрание — экклезия было институтом важных государственно-политических решений. По традиции и по закону, в собрании могли принимать участие все полноправные граждане полиса, приписанные к дему (в V–IV вв. до н. э. таких насчитывалось 40–50 тыс.), старше 20 лет (после отбытия обязательной воинской службы). Реально, однако, для собрания установились две численные квоты: 1) большая — в 6 тыс. граждан, когда принимались наиболее ответственные решения; 2) малая — в 1/10 от цензового списка, когда принимались обычные решения собрания. В основном в экклезии участвовал афинский демос — ремесленники и торговцы, в меньшей степени — земледельцы Аттики.
Собрание было если не постоянным, то регулярно действующим институтом власти: созывали его 10 раз в год (в начале V в. до н. э.), а с конца V в. — не менее 40 раз. Не все собрания считались равнозначными, в том числе не любые решения можно было принимать на любом из собраний. Первые десять собраний года были главными, где решались вопросы организации власти и законодательства на будущий срок; например, только в 6-м собрании можно было ставить на решение вопрос об остракизме в отношении гражданина. Специальные собрания посвящались религиозным, административным, международным делам. Извещение о «повестке дня» должно было быть обнародовано не менее чем за 4 дня до созыва. По усмотрению булэ или магистратов могли быть и чрезвычайные собрания для решения военных дел. После реформ Перикла за участие в собраниях гражданам также полагалось вознаграждение (выгодное, естественно, только для малоимущей и бездельной части граждан). Созывались собрания на рыночной площади — агоре, позднее — на Фниксе (особом холме).
Собрание обладало обширными политическими, но не неограниченными полномочиями. Только в экклезии принимались решения о войне и мире, союзах, назначении представителей и послов, объявлении мобилизации и о числе призываемых ежегодно на воинскую службу. Здесь принимались финансовые законы, таможенные правила, осуществлялся общий финансовый контроль. Экклезия утверждала должностных лиц полиса, а 10 раз в году заслушивала их отчеты о своей деятельности, выражая доверие или недоверие им.
Номинально экклезия обладала высшей законодательной властью, но реально эти полномочия были существенно ограничены. Во-первых, по процедуре: проекты законов представлялись в собрание только из булэ, и даже если гражданин вносил произвольное предположение о законе (формально такое право было), проект следовало вначале обсудить в совете. Во-вторых, по содержанию: законы считались постоянными, и, для того чтобы отменить или изменить прежний закон, требовалась целая совокупность религиозных и политических обрядов (adeia). Собрание не обладало судебными полномочиями, оно могло только подвергнуть моральному осуждению. Правда, с 403 г. до н. э. вошла в практику особая процедура — ейсангелия, когда обвиненный в покушении на безопасность государства мог быть тут же и осужден при любом количестве присутствующих граждан.
