Олег Кутафин - Российская автономия
«Советская автономия, – писал А. И. Денисов, – является социалистическим самоуправлением нации или народности при сохранении ее братской связи с другими народами в системе суверенного Советского государства»[199].
Д. Л. Златопольский рассматривал советскую автономию как самостоятельное осуществление государственной власти советским социалистическим национальным государством (автономной республикой) или государственным образованием (автономной областью), входящим в состав союзной республики, в пределах компетенции, устанавливаемой высшим органом государственной власти союзной республики при участии данной автономной единицы[200].
В другой работе Д. Л. Златопольский отмечал, что автономия предполагает самоуправление в рамках общей конституции для области или нескольких областей, отличающихся особым бытом, национальным составом и известной экономической целостностью. Такое самоуправление, считал он, означает самостоятельное осуществление государственной власти автономной единицей; компетенция этой автономии определяется государством, в состав которого она входит, при ее участии.
Д. Л. Златопольский не считал, что советская автономия может быть создана главным образом или даже исключительно по национальному признаку. Он подчеркивал, что в действительности строительство советской автономии никогда не происходило в таких областях, которые отличались бы только особенностями национального состава; советская автономия всегда создавалась в областях, которые характеризуются определенным бытом, национальным составом, а также известной экономической целостностью.
Д. Л. Златопольский указывал, что советская автономия основана на базе Советов и является поэтому новым типом автономии, неизвестным ранее истории; она построена по национально-территориальному признаку; является государственным союзом трудящихся соответствующих наций (народностей) в рамках союзной республики и следовательно – в составе СССР (с момента его образования); все органы государственной власти, органы государственного управления, суда и прокуратуры действуют на языке национальности, образующей автономию.
Он считал, что воплощение в жизнь этих принципов было одним из важнейших условий, обеспечивающих свободное развитие различных наций и народностей и позволивших им ликвидировать фактическую отсталость, развернуть свои творческие способности, развить национальную культуру, национальную государственность.
Упомянутые принципы, по его мнению, свидетельствуют о том, что социалистическая автономия является автономией нового, высшего типа, неизвестного ранее истории.
Д. Л. Златопольский отмечал, что в отличие от всех ранее существовавших в мире автономий советская автономия тесно связана с федерацией. Такая неразрывная органическая связь в огромной степени расширяет рамки автономии, пределы принадлежащих ей полномочий по осуществлению государственной власти[201].
В 1959 г. вышла в свет посвященная советской автономии статья П. Г. Семенова, многие положения которой были подвергнуты резкой критике в советской правовой литературе[202].
Ее автор утверждал, что господствующее в советской литературе понимание автономии и ее роли в демократическом государстве сводится, по сути дела, к тезису, гласящему, что автономия, и именно областная автономия, представляет собой исключительно план демократического устройства для тех национальностей (национальностей меньшинства), которые не пожелали выделиться из многонационального государства. Поэтому областная автономия всегда отождествляется с автономией национально-территориальной, иначе национально-территориальная автономия рассматривается как терминологически более строгое название областной автономии.
П. Г. Семенов считал, что с подобным пониманием всего вопроса согласиться нельзя. По его мнению, автономия в буквальном смысле этого слова (самозаконодательство, самозаконие, самозаконность) определяет наличие у местных органов государственной власти права издавать самостоятельно необходимые правовые акты («законы») по определенному кругу вопросов. «Принимая во внимание, – писал он, – что в каждом действительно демократическом государстве (а только о таком и идет речь) именно законодательство, правотворческая функция органов государственной власти в целом, составляет высшее по отношению к управлению и т. п. проявление властного начала, автономию можно определить как самостоятельность соответствующих органов власти в разрешении относящихся к их компетенции дел»[203]. К таким делам он относил вопросы чисто местного, областного или чисто национального значения.
П. Г. Семенов полагал, что по отношению к местному самоуправлению автономия – понятие более широкое, что автономия как самостоятельность в решении всех местных вопросов наряду с самоуправлением, т. е. управлением местными делами самим населением через свободно избранных этим населением должностных лиц, представляет собой необходимое проявление демократического централизма.
Автономия, будучи проявлением в государственном устройстве демократического централизма, подчеркивал он, не устраняет правового подчинения местных, действующих автономно, государственных органов центральной власти. Такое подчинение предполагается безусловно существующим.
Ставя вопрос о том, кто должен пользоваться автономными правами, П. Г. Семенов подчеркивал, что совершенно неосновательно понимать автономию исключительно как организацию национально-территориальных единиц. Он указывал, что автономия обеспечивает свободное развитие областей, выделенных по самым различных признакам и прежде всего по хозяйственным соображениям.
П. Г. Семенов был против отождествления областной и национально-территориальной автономии, против того, чтобы в областной автономии видеть исключительно одну из возможных форм самоопределения наций в рамках многонационального государства. Он считал, что областная автономия – это всеобщий, универсальный план внутренней организации всякого демократического государства в том случае, если его территория не составляет однородной в хозяйственном, географическом, бытовом, национальном и других подобных отношениях области.
«Областная автономия, – писал он, – по отношению к национально-территориальной – это вообще иной план. В качестве различных форм автономии каждая из них предполагает самостоятельность соответствующих «мест» в делах местного значения. Но определение границ автономных единиц производится на основе различных критериев. План областной автономии предусматривает разделение всей территории государства на автономные единицы с учетом в первую очередь хозяйственных, бытовых и других подобных условий, с учетом, но без выделения на передний план национального признака, который принимается в расчет главным образом через призму опять-таки хозяйственных соображений (например, единство языка как момент, способствующий экономическому развитию, и т. п.). Национально-территориальные автономии строятся в рамках большого многонационального государства преимущественно или даже исключительно по признаку национальной принадлежности»[204].
П. Г. Семенов обращал внимание на то, что национально-территориальная автономия допускается В. И. Лениным только тогда, когда к этому вынуждает наличие особых обстоятельств, при которых она является необходимой, и в этом состоит собственное ее значение. Среди этих обстоятельств В. И. Ленин особенно часто указывает на известную отчужденность в отношениях между нациями, сложившуюся как следствие былого (например, в царской России) неравноправия наций, их деления на великодержавные и угнетенные, колонизированные. Потребность в известном государственно-правовом обособлении отдельных наций посредством учреждения национально-территориальных автономий (различной степени автономности) может возникнуть и в условиях более или менее резкого неравенства уровня экономического, культурного и т. п. развития малых наций сравнительно с прежней великодержавной нацией. Национально-территориальную автономию при таких обстоятельствах В. И. Ленин, подчеркивал П. Г. Семенов, считал средством оказания помощи малым и отсталым нациям со стороны более развитой в устранении фактического неравенства и в достижении уровня передовых.
«Автономия, – писал П. Г. Семенов, – это всеобщий принцип внутренней организации советского социалистического государства. Автономия предполагает наличие широкого местного самоуправления и самостоятельность мест в делах, имеющих местное значение. И обе эти задачи были решены сосредоточением всей политической власти в центре и на местах в руках Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»[205].
