Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
В дополнение к сказанному отметим, что при государственных займах гражданин лишен возможности производить взыскание долга по суду либо использовать какие-либо другие правовые воздействия на должника, предусмотренные гражданским правом. В гражданских кодексах государственный заем не упоминается, и нормы этих кодексов, регулирующие договор займа, к отношениям, возникающим при осуществлении государственного кредита, не могут быть применены. Да их, собственно, никто и не пытается применять. Следовательно, и с этих позиций государственный заем институтом гражданского права не является.
Нет также оснований предполагать, что в данном случае имеет место комплексный институт, где какая-то часть отношений регулируется нормами финансового, а другая – нормами гражданского права. Государственный заем – целостный финансовый институт. В нем участвует лишь две стороны: государство в роли заемщика и кредиторы, в качестве которых могут выступать либо граждане, либо юридические лица, либо те и другие одновременно.
Итак, отношения, возникающие при государственных займах, ни в целом, ни в части гражданским правом не регулируются и по своим экономическим и юридическим признакам являются финансово-правовыми. Но зададим вопрос: будут ли они договорными? Этот вопрос возникает в связи с упоминавшимися выше мнениями В. В. Бесчеревных и М. А. Гурвича, которые добровольность относили к способу возникновения отношений государственного займа, что не меняет единственно присущего финансовому праву односторонне-властного метода правового регулирования. Действительно, сам по себе способ возникновения еще не определяет правовую природу общественных отношений. И гражданские, и финансовые отношения в равной мере могут возникать как в силу добровольного волеизъявления сторон, так и в силу выполнения каких-либо обязательных предписаний. Поэтому добровольность не может рассматриваться в качестве единственного критерия признания отношений договорными либо отрицания за ними такого качества. Различия в отношениях, вытекающие из метода правового регулирования, проявляются в целом комплексе факторов. Проиллюстрируем это на примере отношений, возникающих при государственных займах, сравнив их с налоговыми отношениями, в которых односторонне-властный метод правового регулирования проявляется в наиболее отчетливом и чистом виде.
Налоги, во-первых, носят безвозвратный характер. Как отмечается в литературе, в связи с уплатой налога каждым отдельным плательщиком между ним и государством не возникает каких-либо взаимных конкретных обязательств, предусматривающих получение определенного эквивалента.[166] Поэтому-то при взимании налогов и применяется односторонне-властный метод, обеспечивающий сбор денег помимо желания плательщиков. Отсюда, во-вторых, следует, что вступление в налоговые правоотношения носит для налогоплательщиков обязательный и принудительный характер. В-третьих, размер денежного обязательства и сроки его внесения четко определены законодательством, и налогоплательщик не в состоянии их изменить. В-четвертых, налоговое правоотношение не может быть прекращено ни по соглашению сторон, ни тем более по одностороннему волеизъявлению налогоплательщиков.
В отличие от этого государственные займы носят, во-первых, срочный, возвратный и возмездный характер. Государство берет деньги взаймы, т. е. с условием их возврата к определенному сроку. Во-вторых, возможность возникновения конкретного правоотношения в этой сфере зависит только от добровольного волеизъявления гражданина. Государство не понуждает, а путем установления выгод материального порядка (возможность выигрыша и т. п.) побуждает граждан вступать с ним в отношения займа.[167] В-третьих, гражданин по своему личному усмотрению определяет размер своего обязательства перед заемщиком, приобретая облигации на ту сумму, на которую сочтет нужным. В-четвертых, гражданин в любой момент действия займа по своему желанию может прекратить свое правоотношение с государством в одностороннем порядке, предъявив имеющиеся у него облигации к оплате (т. е. потребовать возврата долга).
Следовательно, для отношений при государственном займе характерно то, что в их регулировании принимает активное и весьма широкое участие (выражаясь словами С. С. Алексеева) «юридическая энергия» граждан. Причем юридическая значимость волеизъявления гражданина находит свое проявление не только в факте его добровольного вступления в правоотношение, но и в других факторах (установление размера обязательства, досрочное взыскание долга, одностороннее прекращение обязательства). Налицо и формальные элементы конструкции договора. Так, публикация условий размещения займа является предложением дать деньги взаймы с обозначением условий возврата. А это есть не что иное, как оферта. Принятие этого предложения, что происходит в форме приобретения гражданином облигаций, является акцептом. А оферта и акцепт в своем единстве и дают то, что называется соглашением сторон, т. е. договором.
Таким образом, государственный заем – это все-таки договор, но договор не гражданско-правовой, а финансовый. Именно договорный характер этих отношений и послужил причиной «привязывания» государственных займов к гражданскому праву.
В заключение о государственных займах можно отметить, что многие дореволюционные юристы относили их к сфере финансового права, а регулирующие их законодательные акты рассматривали как источник этого права.[168] Отмечались такие их отличия от частного кредита, которые и сейчас можно использовать в качестве аргументов в пользу признания данного договора не гражданско-правовым, а финансовым. В частности, И. И. Патлаевский подчеркивал, что государственный кредит «есть дело законодательной власти»,[169] а В. А. Лебедев, говоря об особенностях государственного кредита, выражающихся в неравноправном положении сторон, отмечал, что «эти особые права, привилегии казны возникли вследствие смешения государства как власти, взимающей подати, с государством как частным собственником».[170] Некоторые авторы вообще усматривали в займах разновидность налогового обложения. Так, Д. Львов, отмечая, что государственный кредит осуществляется государством «благодаря своему верховенству и своей власти», пришел к выводу, что «в действительности нет вовсе особенного государственного кредита, есть только кредит частный, первый же есть только один из способов взимания налогов».[171] К подобному выводу пришел и Э. Вреден, который, отметив, что государственный кредит «представляет только формальную аналогию по внешностям операций с частным кредитом», писал: «…следует признать государственные долги только за самостоятельную систему форм податных сборов и налогов».[172] Интересно и то, что он именовал государственный кредит финансовым.[173] Нельзя, на наш взгляд, не признать, что такое наименование данного вида кредита довольно точно отображает его сущность и вполне заслуживает того, чтобы быть возрожденным.[174] Что же касается мнения, согласно которому займы являются разновидностью налогов, то с ним согласиться трудно: уж слишком велики различия между ними. Однако эти суждения ценны, по нашему мнению, тем, что основаны, во-первых, на понимании качественных различий частного кредита, регулируемого гражданским правом, и кредита государственного и, во-вторых, выражают правильное стремление обосновать принадлежность последнего к финансовому праву. В целом же финансово-правовая наука тех лет, хотя и не смогла дать законченную картину сущности государственных займов и определить их место в системе права, в ряде случаев довольно близко подошла к этому. И остается только пожалеть, что эти мысли оказались вне внимания правовой науки и не получили дальнейшего развития.
На основании всего сказанного отношения, возникающие в процессе обращения государственных займов, можно, на наш взгляд, с экономической точки зрения квалифицировать как кредитные и финансово-экономические, а с правовой – как договорные и финансово-правовые.
Несколько сложнее обстоит дело с взаимоотношениями между государственным органом, принявшим решение о выпуске займа, – а им обычно является правительство – и субъектом, осуществляющим его размещение (обычно им выступает какой-либо государственный банк, однако может быть и иная, в том числе и негосударственная структура). Напомним, что М. И. Брагинский квалифицировал такого рода отношения в качестве гражданско-правового договора комиссии. При этом он анализировал отношения (применительно к бывшему СССР) по линии: «государство (в целом) – государственные трудовые сберегательные кассы».
